新形勢下城市綜合防災規劃轉型的若干思考

王志濤 王曉卓

引言

我國城市綜合防災規劃發展改革的歷史大背景是我國進入中國特色社會主義新時代，表現為國家對防災減災工作的日益重視、城市化發展步入“后半程”，同時我國機構改革穩步推進，應急管理體制機制逐步完善、協調統一的國土空間規劃體系正在形成，日益復雜的城市災害問題與人民對美好生活的向往對城市安全防災提出更高的要求。

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視防災減災救災工作，習近平總書記多次做出重要指示，提出防災減災救災新思想、新論斷、新要求。“總體國家安全觀”“城市發展，安全第一”的發展理念相繼提出，強調要加強城市安全應對能力建設走出一條中國特色國家安全道路。

2017年10月，十九大報告做出中國特色社會主義進入了新時代、我國社會主要矛盾已經轉化的重大政治判斷，在氣候變化多樣、災害系統日益復雜的人居環境下，人民日益增長的美好生活需要對城市安全、社會穩定、人地和諧等方面有了更多、更高的新要求。《國務院機構改革方案》明確組建自然資源部、應急管理部，我國國土空間規劃改革與防災減災事業進入了一個新時期，綜合性、全方位、系統化的城市安全發展體系正在形成。而城市綜合防災規劃受國土空間規劃體系與應急管理體系共同影響，其規劃轉型迫在眉睫。

在此背景下，業界部分組織及學者對城市綜合防災規劃轉型與體系重構進行了探索，顧朝曦提出著力推進體制機制改革，從政策管理層面及頂層設計層面要求落實防災減災工作，閃淳昌對新時期防災減災與應急管理的新理念展開論述，楊明遠基于界殼理論分析研究城市防災空間，提出層級明晰、目標明確、調度有序的新時代防災減災應對策略，王嶠等基于城市韌性理念，從管理韌性、社會韌性及經濟韌性多個維度提出城市非工程防災策略。上述研究從災害管理體制機制、宏觀策略及技術方法等層面進行了研究，然而綜合防災規劃是一個龐大且復雜的系統，其綜合防災目標的實現是由有效的災害管理、完備的防災設施、合理的用地布局等多維因素綜合途徑來保障的。

本文在我國災害管理和空間規劃體系變革背景下，從空間規劃角度出發對城市綜合防災規劃體系、空間管控以及相關支撐體系等作進一步探討。

城市綜合防災規劃體系梳理

我國現行的城市綜合防災規劃體系龐雜，相關內容眾多，從體系范疇角度來看，城市級別的綜合防災規劃可分為規劃體系內與規劃體系外兩個層面（圖1）。

（一）城市規劃體系外的綜合防災規劃

規劃體系外的綜合防災規劃以“綜合防災減災五年規劃”及“總體應急預案”為代表，市級的綜合防災減災五年規劃主要以市級以上綜合防災減災五年規劃及本級國民經濟和社會發展五年規劃為依據，設定綜合防災規劃原則目標，在法律法規建立健全、體制機制完善、重大工程建設及實施保障措施方面提出要求，統籌市域范圍內的組織資源、空間資源、人員物資資源等，側重于政策管理性對策。綜合防災減災五年規劃指導應急預案體系編制，市級總體預案側重突發公共事件應急運作機制的建立，發揮上下對接、統籌協調、高效有序的組織作用。

（二）城市規劃體系內的綜合防災規劃

規劃體系內的綜合防災規劃是對綜合防災管理型對策的落實，屬于城市規劃和建設領域的指導性規劃，包含城市總體規劃中的防災專題部分及綜合防災專項規劃，都以城市總體規劃為依據并服務于城市規劃。

1.城市綜合防災專題

《城市規劃編制辦法》規定城市防災工程為城市總體規劃編制的強制性內容。2013年住房和城鄉建設部發布的《關于規范國務院審批城市總體規劃上報成果的規定》(暫行)進一步明確城市總體規劃的綜合防災減災專題部分應明確各城市災害防御目標，提出防災設施規劃原則及建設布局要求，并明確城市綜合防災規劃建設的原則性內容，即綜合防災專題部分為城市總體規劃成果的組成部分。尤其近幾年來，城市綜合防災專題作為城市總體規劃中的專題越來越受到重視，如北京市城市總體規劃及各區總體規劃中均將綜合防災專題作為其系列專題之一。

2.城市綜合防災專項規劃

城市綜合防災專項規劃以城市總體規劃為依據，與城市道路交通系統規劃、城市綠地系統規劃等專項規劃相平行，與總體規劃的防災專題內容相銜接。《城市綜合防災標準》（GB/T 51327）規定了城市綜合防災專項規劃的技術要求，主要包括城市全方位的綜合防災評估，優化城市用地和防災設施布局，合理安排應急保障基礎設施、應急服務設施及災害防御設施并提出建設要求。

3.單災種的防災規劃

圖1 現行城市綜合防災規劃體系

圖2 消防人員在檢查化肥廠爆炸中被毀的公寓大樓

城市抗震防災規劃、防洪規劃、消防規劃、地質災害防治規劃等單災種防災規劃開展比較廣泛，但由于各類專項規劃的管理主體不同，規劃要素不統一，專業性較強，各專項規劃自成體系，缺乏有機協調，在應對城市發展復雜性和城市災害不確定性時帶有明顯局限性。各災種可能產生的耦合效應、次生效應等不能充分體現。城市設防標準的確定、用地安全布局、防災設施布局等規劃內容具有重疊性，規劃重復、規劃矛盾等現象頻頻出現，造成不必要的浪費，增大了規劃統籌管理的難度。

城市綜合防災規劃體系存在的問題

（一）防災減災救災權責不清

如上文所述，綜合防災規劃通過用地安全布局、防災設施布局等空間型舉措減少并減輕城市災害的影響，應急管理體系通過監測平臺及時發出預警信號，迅速啟動應急機制。但在實際實施中，防災減災救災銜接不充分的問題一直困擾著綜合防災減災體系的良好運行。災前預防、災時響應、災后救援缺乏有效銜接機制，災害風險治理長期以來的“九龍治水”局面一方面造成資源和信息難以共享，另一方面也造成治理盲區。如2013年4月17日，位于美國得克薩斯州韋斯特市的化肥廠發生爆炸事故。該化肥廠建于1961年，隨著城市的發展，由于缺乏規劃控制導致其周邊的土地進行了開發，修建居民區、老年公寓及學校等，并且化肥廠與周圍用地缺乏有效隔離。幸運的是，爆炸發生時學校已經放學，且周邊的老年公寓第一時間啟動了應急響應，有效地減輕了傷亡情況（圖2）。

（二）規劃被動性、后置性突出

長期以來，綜合防災減災工作不同程度存在重視災后救援而不夠關注日常減災的情況，造成城市綜合防災規劃處于事后、末端、補救的局面。防災規劃編制往往落后于總體規劃及其他專項規劃，成為空間規劃體系中的薄弱環節。這一方面是防災規劃編制的綜合性、復雜性所致，利益關系復雜，冗長的資料收集、規劃協調過程降低了規劃編制的效率。另一方面是對防災減災規劃的重視程度不足所致，目前的城市綜合防災規劃編制機構并無太多發言權與協調力，導致對城市安全防災要素的管理管控、空間布局安排不夠全面深入。

究其根本原因，首先是被動的編制目的，城市綜合防災規劃的編制往往是創建“人居城市”“安全城市”的現實需要，而非立足于城市綜合防災規劃本身對人民生命財產安全及人居環境穩定的長遠影響；其次是被動的規劃層次，如上文所述，總體規劃作為上位規劃、其他專項規劃作為平行規劃與城市綜合防災規劃產生聯系，城市綜合防災規劃在城市用地布局、空間分布等確定前提下進行編制，處于被動適應地位，對總體規劃的反饋機制尚未形成、影響較弱，與其他平行規劃的協調難度大。

（三）規劃編制內容不明

城市防災規劃本質目標是減輕災害風險，減少災害損失，規劃的主要舉措是調配資源，但城市綜合防災規劃的技術方法、實施機制、反饋機制并不明晰。各地在具體規劃編制實踐中編制形式、內容、深度不一，造成規劃成果缺乏技術依據、規劃落地缺乏操作手段等問題。現有的城市綜合防災專項規劃側重工程性的管制措施，更像是單災種防災規劃的信息整合，缺少綜合災害風險評估內容，而空間類的綜合規劃舉措相對較弱，實施保障機制與動態反饋機制更是匱乏。

城市綜合防災規劃轉型思考

（一）堅持新時期綜合防災理念

災害風險管理和綜合減災理念是國家治理理念的重要組成，新時期的綜合防災規劃必須樹立并踐行新理念，堅持總體國家安全觀，堅持以人民為中心，正確處理人和自然的關系、正確處理綜合防災工作與經濟社會發展的關系，貫徹“兩個堅持、三個轉變”的新時期防災減災新理念，把防災減災救災作為保障和改善民生、實現緊急社會可持續發展的重要保障。

在新時代城市綜合防災面臨新要求、亟須新舉措的情況下，我國自然資源部與應急管理部應運而生，相比以往災害治理不協調、規劃底圖不統一的傳統災害管理體系，機構改革有助于推進我國綜合防災減災體系多部門、多規劃的統籌與協同，有助于提升綜合防災工作的效力與效益。

（二）理順規劃關系

從災害發生時序角度出發，災前預防準備階段側重預防階段的風險辨識、評價與控制，利用空間規劃手段合理布局城市防災資源，調整用地安全結構，災時響應階段啟動應急預案，統籌應急力量和物資儲備，統一調度救災及災后重建行動。

1.與國土空間規劃的關系

2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》發布，明確了“五級三類”的規劃層級與規劃內容（圖3），同時還規定國土空間規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎；相關專項規劃要互相協同，與詳細規劃做好銜接。對于市一級的國土空間規劃體系來說，市級總體規劃是本級各項規劃編制的依據與基礎，具有一定戰略指導性，對城市綜合防災專項規劃在內的各專項規劃具有指導約束性。由于城市綜合防災規劃對城市用地布局、基礎設施配置有一定的安全防災需求，應建立其與城市國土空間規劃的反饋機制，在科學判別城市災害風險、評估城市承災潛力的基礎上，對城市用地安全布局提出反饋建議（圖4）。

2.與其他專項規劃的關系

城市綜合防災專項規劃一方面承接總體規劃的防災要求及防災專題的原則性引導，一方面應與其他平行的專項規劃形成良好的積極溝通、相互配合關系，達到信息資源的互聯互通。基于平災結合、存量發展的綜合防災要求，城市綜合防災規劃的應急通道、避難場地、生命線系統等內容與城市道路交通系統規劃、城市綠地系統規劃、市政工程系統規劃等均有重疊性，這就要求規劃之間及時反饋，在安全保障的前提下調整規劃，減少規劃矛盾、規劃重復等現象的發生。

3.與單災種防災業務規劃的關系

圖3 國土空間規劃體系

圖4 城市綜合防災規劃在國土空間規劃體系中的定位

城市綜合防災專項規劃對各單災種防災業務規劃有統籌協調、原則引導的作用，但并不是單災種規劃的簡單疊加。單災種防災規劃在風險分析的基礎上確定相應的災害區劃、用地適宜性劃分、設防標準、工程防御設施布局、重點保障對象等內容，城市綜合防災規劃則綜合平衡各單災種規劃，在城市面臨的眾多災害類型中判斷城市受災可能性，在災害風險耦合分析的基礎上，考慮城市發展的需求，進行城市用地安全及防災要素的空間布局。

（三）明確規劃編制要求

城市綜合防災規劃的編制要體現防災過程的綜合性、災害研究的綜合性以及規劃編制的條理性。

1.防災過程的綜合性

新時期的綜合防災規劃新理念要求規劃編制工作做到以防為主，防抗避救相結合，著眼全局、考慮長遠，全面提高綜合防災工作的整體效能。城市綜合防災規劃應當是預防的、主動的、前置的規劃，提出災前的避災、防災和備災的物質空間規劃，明確災時應急救災預案要求及災后的修復維護組織策略，降低災害風險，減輕災害損失。進一步增強憂患意識、責任意識，從源頭上主動排查、評估和整治災害風險，從而有效減輕災害損失。

2.災害研究的綜合性

傳統的城市災害管理側重城市自然災害研究，隨著城市社會經濟的發展，諸如工業生產事故、安全衛生事故等也逐漸受到重視，但城市安全體系的管理范疇一直沒有定論。2014年中央國家安全委員會提出的“總體國家安全觀”，既有傳統安全要素，也包括了非傳統安全要素，既考慮了自然安全風險要素，也考慮了人為安全風險要素，既考慮了內部安全，也考慮了外部安全，將城市災害防治上升到全要素風險治理層面。而各災害風險產生機制與影響效應各有不同，城市綜合防災規劃應重視災害之間的耦連效應，利用災害類型與分布數據、歷史災害監測數據等進行災害風險評測，科學認知規劃區內的災害稟賦，甄別國土空間開發面臨的主要資源環境風險類型。

3.規劃編制的條理性

城市綜合防災規劃編制要為城市防災減災工作厘清底圖、明確目標、查找問題、提出對策，做到底圖有維度、目標有高度、問題有深度、對策有力度。城市綜合防災規劃應梳理整合規劃范圍內的防災資源，整體認知城市綜合防災現狀，匯總整理災害信息，形成全面科學、客觀有效的防災工作底圖，從規劃源頭感知并量化評價城市建設活動與城市災害之間的關聯影響，辨識資源環境風險在空間上的分異，追尋引發資源環境風險的原因，在此基礎上確立與城市發展相適應的防災目標體系，探析城市存在的災害風險及防災工作短板，提出具有針對性、操作性的規劃解決方案與應對策略。規劃完成后的城市綜合防災規劃應納入同級國土空間基礎信息平臺，疊加到國土空間規劃“一張圖”上。

結語

綜合防災減災工作必須要適應時代發展的內在要求，城市綜合防災規劃是國土空間規劃體系及應急管理體系的重要組成部分，對于預防城市災害、減輕災害風險、改善人居環境具有重大意義。城市綜合防災規劃應從源頭上對城市災害環境進行頂層設計，科學分析、準確把握城市災害環境及防災減災工作中存在的短板，統籌規劃、研判提出災害治理對策及措施，促進人與自然和諧相處、良性互動、持續發展。