基于提高救災效能為目標的城市社區應急準備工作的思考

賈思萱 陳莉

引言

無數災難的處置和救援經驗告訴我們，當災難來臨時能夠拯救你的人一個是你自己，另一個就是你身邊的人。因為從救災效能考慮，救援力量到達災區的時間長短是影響救援效能的最直接的因素。原則上說：到達災害現場越早越快相對人員的救出率和救活率就越高。僅以地震應急救援為例，根據科學家對1995年日本阪神地震人員脫困統計分析：

自救 34.9%

家人救出 31.9%

朋友、鄰居救出 28.1%

路人救出 2.6%

救援隊救出 1.7%

其他 0.9%

以上數據與汶川地震數據相仿。

有關資料顯示:

獲救時間 救活率

震后 20分 98%

60分 63%

120分 50%

震后2個小時后還無法獲救的人員中，窒息死亡人數占死亡人數的58%。人的呼吸心跳一旦停止，30秒后就會昏迷，4～6分鐘后腦細胞就會死亡。

事實證明，專業救援隊伍的建設是十分必要的，他們是解決災害現場艱、難、險、重任務的攻堅力量，是國家救援的主力軍（圖1）。但目前僅依靠救援力量到災區搶險救災的觀念并不是最科學的做法。應全面提高城市社區應急準備能力和公眾的自救互救能力，這是提高城市社區抗災韌性，降低城市災害損失和人員傷亡最有效、最直接的舉措。

圖1 專業救援隊伍

城市社區應急準備工作

（一）社區

“社區”是社會學中的一個基本概念。由德國社會學家騰尼斯1881年首先提出。而中文“社區”一詞是20世紀30年代由費孝通先生翻譯而來的。

《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》指出，社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區的范圍，一般是指經過體制改革后做了規范調整的居民委員會轄區。

“社區”簡而言之：就是一定地域范圍內人們社會生活的共同體。

城市社區可按人口規模分為大都市、中等城市和小城鎮社區，也可按功能分為工業社區、商業社區、住宅社區、政治社區、文化教育社區等。目前，我國居民委員會是城市社區中的自治組織，代表著社區居民利益，同時也作為政府委托人承擔著大量公共服務性任務。我國城市社區治理還沒有從根本上實現社區行政管理與社區自治管理、社區行政管理與社區公共服務的真正分離。同時，由于我國大部分城市社區樓群集中、人口密集、公共安全應對能力較弱，社區成災的比例和損失均比較高。

（二）城市社區應急準備

城市社區應急準備是指在突發性事件爆發后，為高效有序地開展先期處置工作，減輕突發事件給城市社區帶來的居民傷亡和經濟損失，而在應急預案、應急資源、應急宣傳培訓、應急組織機構等方面所做的各種準備。提升城市社區的應急準備能力是城市社區應急工作十分重要的環節。

（三）城市社區應急準備工作的基本內容

城市社區應急準備的研究在我國起步較晚，目前的觀點與作法也不夠統一和規范，在此先學習借鑒一些國外的有益經驗。

1.“有恢復能力的社區”這一理念是由美國學者提出。美國2010—2030年防災減災規劃戰略研究報告《災害韌彈性——國家的迫切需求》中，將災害彈性列為防災減災工作的主要目標。隨后又發布了《國家地震韌彈性：研究、實施與推廣》，提出地震災害彈性和可恢復性的概念。指出可恢復性是指重大地震事件發生后，整個社會系統在較短的時間內恢復到地震發生前的狀態。即社區能從災害中快速恢復，居民生活達到正常狀態；強調社區在災害應急中的基礎性作用，利用社區資源自救互救，目標是有效減輕災害損失，增加政府救援計劃的靈活性。

2.“有準備的社區”是由澳大利亞緊急事態管理署提出的。他們結合當地實際提出，社區需要做好應急的人力資源準備，而且要編制完成社區各類突發事件應急預案并要做好與政府層面預案的銜接，有效地發揮基層社區的作用。為此有關方面要求，一定要做好社區預案的演習、演練并適時修改完善；同時強調要做好家庭應急物資準備并定期補充、更新，建立行之有效的家庭應急預案。建立“政府—社區—家庭”一體化的基層應急準備和防御體系。

《社區應急準備——管理及政策制定者手冊》（世界衛生組織（WHO）編制）中強調指出：在社區層面的應急準備必須適合社區的具體情況。需要建立面對重大災難的信息互聯與共享系統；能讓更多居民和響應者第一時間投入應急救助行動；建立家庭應急預案，做好家庭應急物資準備并定期補充、更新系統。

（四）城市社區應急準備工作的目標與宗旨

當前隨著城市化進程的加速及新能源、新工藝、新材料的廣泛應用，使城市災害事故呈現多樣化、復雜化，極易引起次生衍生災害，產生連鎖反應，形成復合災害。城市社區應急準備工作的目標與宗旨就是讓社區不再被動等待救援，而是主動采取措施并降低風險，建立社區應急準備制度，落實好相應的人財物等基礎要素，這樣就可以在外援到來之前，以社區為單元展開積極有效的應對和處置，在提高救災效能、降低整體損失方面起到十分重要的作用。

城市社區應急準備的現狀與問題

1.城市社區應急準備中行政化傾向較為嚴重，資金籌措渠道單一。在我國社區建設、社區管理與服務，特別是城市社區應急準備工作中依賴政府行政手段干預的傾向十分突出，政府大包大攬“出現問題就找政府”已成為常態。但我們必須認識到，隨著社會經濟的發展與進步，在提升人們生活水平的同時，社會的文明程度也要同步提高，人們在解決了溫飽之后，在向全面小康邁進的過程中，有更多的企業、公民個人愿意投身公益事業，愿意為社會的發展進步奉獻一份愛心。因此，隨著社會的進步，我們應在政府的統一領導下，發展社會、市場、社會組織和公民在社會發展和進步中的積極作用。

2.社區應急志愿者隊伍建設滯后，社區應急能力薄弱。“5·12”汶川大地震后，我國社區志愿者隊伍及人數確實有了較大的增長，但是發展不平衡，存在著地區、地域差距，依托社區建立的、直接為城市應急提供服務的志愿者數量更是不足。同時志愿者隊伍人員結構亟須優化，缺乏必要而有效的培訓機制和經費保障及激勵機制，社區應急能力普遍薄弱。

3.社區應急預案流于形式且可操作性差，演練也不夠充分。據統計2003年“非典”之前。我國城鎮社區應急預案編制逐步達到了全覆蓋，但是預案編制不夠規范，缺乏相關的指導性文件和標準，預案修訂不及時，演練也不充分，社區應急預案流于形式、可操作性差。

4.社區應急科普教育能力薄弱，居民應急意識淡薄。目前在社區應急知識的普及教育方面，在一些中心城市通過政府購買服務的方式，委托一些培訓機構開展社區應急科普工作（圖2），確實起到了很好的效果，但是普及面遠遠不夠。原因是缺乏多主體參與社區科普工作的正規渠道。

5.社區綜合風險防范能力不足，成災概率大，災害損失重。社區應急值守力量不足，預警信息渠道狹窄，應急工作信息報送制度不夠健全，風險隱患排查不到位、能力偏低。社區潛在風險高。

做好城市社區應急準備工作的路徑與措施

改革開放以來，我們用了40年時間就完成了西方發達國家經歷一二百年才完成的城市化進程。但我們也必須清醒地看到，隨著經濟發展、城市現代化步伐的加速，城市擴張進入快車道，而城市的潛在風險也在不斷醞釀、發酵。近些年來，我國相繼發生的重大公共安全事故，反映出了我國城市風險管理與經濟社會發展及人民群眾對安全需要之間的差距。加強風險管理已經成為我國城市管理的重中之重，也是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的迫切需要。人們常說，災難離我們并不遙遠，它常在人們最意想不到的時候就發生了，做好準備是我們最好的選擇。在此就做好城市社區應急準備工作的路徑與措施談幾點建議。

（一）做好城市社區應急準備工作的途徑

做好城市社區應急準備在預防突發事件中有著十分重要的基礎性作用。世界衛生組織（WHO）建議：

一是從政府層面應加強相應政策的制定與引導；

二是以城市社區為單元做好風險評估，既包括傳統的風險，也包括非傳統風險；

三是結合城市社區的脆弱性分析，做好應急事件的預防，編制應急計劃并組織落實；

四是加強對社區居民的安全教育與培訓，提升居民的應急意識和能力；

五是有關部門和社會相關組織應加強對社區應急準備工作落實情況的監督與檢查。

（二）做好城市社區應急準備工作的措施建議

1.建立健全社區應急管理體系

建立健全社區應急管理法制——解決該誰干的問題；構建社區應急管理的組織體系——解決誰來干的問題；建立實用高效的社區應急機制——隱患排查機制、應急協作機制、決策指揮機制、應急保障機制；編制修訂有實際操作性的應急預案——解決好預案的實用性問題。

2.構建好社區應急管理組織體系

在這方面必須堅持政府、社會和社區三者協作共治的原則。即政府應在政策引導、法律法規編制、財政資金支持方面予以傾斜；社會可在為社區提供技術、智力服務，資源支撐，參與協作共治方面提供支持；社區在政府和社會的共同支持下，更應主動作為，發揮好基層社區的組織協調作用，抓好各項工作落實并持續改進，使城市社區變得更加安全、和諧、穩定。社區應急管理的三角協作模型如圖3所示。

圖3 社區應急管理三角協作模型

同時根據社區管理工作需要，建立社區應急管理組織機構，加強應急值守。社區應急管理基本組織機構如圖4所示。

圖4 社區應急管理基本組織機構圖

3.廣開渠道籌措資金，克服純行政化傾向

公共安全管理的主體包括政府、企業、單位和個人；公共安全管理的客體包括生命、健康、財產，安全；公共安全涉及千家萬戶，因此在社區應急管理資金籌措方面應本著大家的事大家辦的原則，廣開門路籌集資金。根據一些地方的做法，可建立社區應急管理基金池（圖5），充分發揮和調動好政府、社會、企業、個人和國際捐贈等多元渠道作用，解決好社區應急管理資金不足和純政府化傾向問題。

4.做好社區應急準備工作，提升社區安全保障能力

傳統的社區應急準備能力主要是指應急物資和應急人員準備狀況與程度，隨著信息技術的發展和智慧城市建設，應急網絡準備也已成為城市社區應急準備的重要組成部分。

圖6 社會救援力量

圖5 社區應急管理基金池

本文所提的物質準備不僅是應急的物資，還指與社區防災減災救災相關的廣義的物質基礎。因此，社區應急物質準備能力應包括：

一是風險防控能力。應對社區內基礎設施、生命線工程、生活保障設施等進行風險評估，對薄弱環節要加以整改和防護，以降低社區風險。以地震災害防控為例，社區建筑是否達到抗震設防要求；社區避難場所建設是否達到規范要求，地徑標識是否安裝到位；私建亂建建構筑物是否堵塞救援和疏散通道等。

二是建立社區應急安全委員會和防災救災物資儲備機制。社區應有一定量的備災物資和救治藥品及簡易救助工具的儲備。駐社區單位應建立救援聯動機制，并定期開展應急避險、應急救援培訓與演練（圖6）。

三是組建社區應急志愿者隊伍。動員社區居民，特別是有一定專長的人員，積極參加社區志愿者組織，建立志愿者隊伍章程和管理機構，并通過政府購買服務的方式對相關人員進行專業救援技能和防災減災科普知識方面的培訓，提高人員素質，提高基層社區的應急處置效率與處置能力。

四是城市社區應急管理信息化代表了未來城市社區應急管理發展的主流方向。應急網絡能使物質、人員、組織機構有效地連動起來，提高社區的應急反應能力。社區應急網絡建設應考慮：應急物質來源協調系統、應急人員調配協調系統、政府決策信息共享系統、媒體信息披露系統、應急心理援助系統，真正實現上下聯動。

結語

本文從提高救災效能出發，對做好城市社區應急準備工作進行了研究與分析，指出了目前城市社區應急準備中存在的問題與不足，分析產生的原因；提出了提升城市社區應急準備能力的路徑和措施，在我國加速城市化建設的進程中，有針對性地做好相應的應急準備工作，對提高城市社區的防災減災救災能力有一定的借鑒和指導意義。