設區的市亟待以地方立法促進文物保護和合理利用

劉 菊

中共泰安市委黨校，山東 泰安 271000

文物是中華文明源遠流長的實物見證，維系民族精神，增強民族自信，彰顯地方特色和文化。我國幅員遼闊，多地都有豐富的文物資源，體現出獨特的文化記載。保護好、利用好文物是國家和地方義不容辭的使命與責任。泰安市是華夏文明重要發祥地之一，是國家歷史文化名城，境內文物多，價值高、知名度高，加強文物保護與合理利用工作極為重要。2018年3月11日通過的我國《憲法修正案》中增加了設區的市人大及其常委會制定地方性法規的規定，標志著設區的市的地方立法權已經成為一種憲法賦予的權利，因此通過地方立法方式促進設區的市對境內文物保護及合理適度利用，是一個既能快出效果，更能利長遠的重要途徑。

一、必要性與可行性

去年10月，兩辦印發了《關于加強文物保護利用改革的若干意見》(下簡稱《若干意見》)，對促進文物保護利用提出了新要求。對此，設區的市應抓住地方立法權這一有效渠道，促進文物的保護和合理適度利用。下面以泰安市為例，闡明運用地方立法促文物保護和利用的必要性。

(一)許多設區的市境內文物古跡價值高、分量重、數量大、種類多，亟需法治保障和引導

以山東泰安市為例，泰安市境內文物豐沛，有世界文化遺產3處，不可移動文物2422處，其中國家一級文保單位14處、省級文保單位78處、市級文保單位144處、縣級文保單位215處；可移動文物更多，國有文物系統就有17萬余件館藏文物，國家一二級文物152件、536件、三級4438件，非國有文物系統就更多不勝數。對此，泰安市在規范性文件保障方面也做了一定工作，但還沒有上升到地方立法層面去保障。

(二)許多設區的市亟需立法促使文物活起來，提升城市品位

以泰安市為例。泰安市集國家歷史文化名城和山城一體優勢，是歷史文化名城。幾千年來，泰山是歷代帝王封禪祭天的神山，名揚海內外。泰安城坐落在舉世聞名的泰山南麓，因泰山而得名，取“泰山安則四海皆安”之意。泰安山城一體，既有悠久燦爛的文化底蘊，更是一座風景如畫的旅游城市。盡快從立法層面促使文物活起來也是當務之急。一是符合讓文物活起來的要求。對文物資源的合理適度利用是一個重要的文物工作方針和要求。國家文物事業發展“十三五”規劃提出：“多措并舉讓文物活起來”，指出要“堅持保護為主、保用結合，堅持創造性轉化和創新性發展，大力拓展文物合理適度利用的有效途徑，……讓歷史說話，讓文物活起來，講好中國故事，提升中華文化國際影響力”①。二是有利于推進對文物資源適度合理利用的前瞻性、可行性探索。盡管我國的文物保護法和規劃等都提出了文物資源的合理利用問題，但存在著對文物合理利用規定的過于原則化抽象化的現象，影響了對文物合理利用空間。在愛國主義教育、科研、增強文化自信方面的實務證據方面等方面發揮的作用不夠。對此缺憾，可以從地方立法的角度因地制宜的提出相應舉措來彌補。

(三)適應新時代文物保護利用新要求的需要

近期我國對文物的保護利用提出了新的要求，主要體現在2017年國家文物事業發展“十三五”規劃和2018年10月中辦國辦印發的《若干意見》中。該《意見》在肯定成績的同時，重點指出了在新時代文物保護利用的新任務新要求。這些新要求都需要地方立法及時跟進并細化實施。

(四)可行性

1.對文物的保護和利用符合地方立法權限。以山東泰安市為例，文物的保護和利用既符合地方立法權限，又極具泰安特色。一是屬于地方立法范疇。我國《立法法》第72條規定，設區的市的立法權的權限與范圍為“對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”②，對泰安市境內文物進行保護及合理利用屬于歷史文化保護事項。二是泰安市境內文物知名度高，數量大，能夠體現立法特色。泰安市不僅有許多舉世聞名的文物，且境內文物資源十分豐富，具有“一山一水一帶一紅一片”的特點。“一山”是指泰山世界文化遺產；“一水”是指大汶口沿線文物；“一帶”是指齊長城泰安段文化帶；“一紅”是指泰安共色文化遺產；“一片”是指東平湖片區文物。除此外，各區縣還有豐富的文物資源，篇幅所限，不再贅述。

2.在文物保護方面的地方立法方面有立法基礎。仍以山東泰安市為例。一是基本形成了立法隊伍和地方立法的基礎制度體系。二是基本建立了立法機制。三是地方立法已經結出碩果。《泰山風景名勝區生態保護條例》、《泰安市城市綠化條例》、《泰安市煙花爆竹燃放管理條例》等已經生效。四是，在文物保護方面也有規范性文件。泰安市于2017年出臺了《關于進一步加強文物工作的實施意見》。

二、文物保護利用地方立法總則部分思考

(一)貫徹《若干意見》新要求并加以細化

要體現出構建中華文明標識、創新文物價值傳播推廣、完善革命文物保護傳承等方面內容，建立文物資源資產管理機制等，并結合實際具體化。

(二)明確責任主體

既要明確市文物行政管理部門的主管責任，也要明確其他相關部門包括發展和改革、財政、規劃、國土資源、建設、公安、城管、房管、旅游、環保等行政部門的具體責任。還有縣市區包括開發區的責任主體。

(三)將日常管理中行之有效的統領性措施納入總則

建議將日常管理中所形成的有效措施上升到地方立法中來。例如可以將泰安市在文物保護中的“五納入”制度——(納入經濟社會發展規劃、納入城鄉規劃、納入財政預算、納入體制改革、納入領導責任制)寫入總則。還有，文物的保護利用離不開公眾的參與，因此也建議將鼓勵社會參與寫入總則。

三、文物保護利用地方立法分則部分思考

(一)在不可移動文物中，以文保單位形式的保護措施要細化

例如可以要求在文物保護單位保護范圍內細化禁止行為：包括禁止擅自建人造景點、擅栽大樹及生產或存放易燃、易爆等危害文物安全的物品等。

(二)增加登記單尚未核定文物的保護

建議增加對登記但尚未被公布為文物保護單位的不可移動文物(一般不可移動文物)的保護。包括古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現代重要史跡和代表性建筑等。

(三)增加責任人制度及示范區制度

當前對不可移動文物的保護主要是文保單位保護模式，在此基礎上建議增加保護管理責任人制度，以應對不同方式的保護要求，增加可操作性；建議增加建立文物保護利用示范區制度等。

(四)強化城鎮化建設過程中的文物保護

結合“五納入”原則，重點關注城鎮化建設中涉及到的遷移、拆除文物的行為，并加以嚴管管理和安置。

(五)增加文物名錄與檔案管理的專章規定

將全部文物匯總為名錄并進行分類。既有可移動文物和不可移動文物的分類方法，也要按內容分類。名錄的登記，可由相關部門主動登記，也可申報登記，再經過行政鑒定或認定程序后，最終由行政部門登記在冊并向社會公示并保持動態管理。

(六)增加文物流通及合理適度利用的專章規定

一是要強調文物流通和利用的根本是為了更好的保護文物。在此基礎上，以規范、傳承、弘揚文物的價值為出發點來發揮文物的文化、社會效益，使保護文物與利用文物相得益彰。二是文物的流通要嚴格限定范圍。文物的利用必須要確保文物安全，秉持合理、適度、可持續原則。三是配套增加指引性規范。文物的合理適度利用是一種智慧型活動，具有復雜和多樣性特點，立法要考慮穩定性，不宜將變化多、靈活性強的操作性標準寫入條文中，但可以配套增加指引性規范并賦予其法律效力，而規范則可以適時修整。四是，加強文物保護的針對性。例如可以對常見的拓印、復印加強管理。

[ 注 釋 ]

①《國家文物事業發展“十三五”規劃》第四部分——多措并舉讓文物活起來.

②《中華人民共和國立法法》第72條.