“三權(quán)分置”下農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)

周 潔

廣東財經(jīng)大學(xué)，廣東 廣州 510320

一、概述

(一)“三權(quán)分置”的定義

在家庭承包經(jīng)營制度下，將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)，進(jìn)而將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)解構(gòu)為三種權(quán)利：土地使用權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，被認(rèn)為對于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)具有較好的說明價值，適用了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。[1]上述即為理論界對“三權(quán)分置”的通常定義。

但對土地承包權(quán)這個核心權(quán)利的性質(zhì)和內(nèi)涵則有不同的看法。目前，對此學(xué)術(shù)界主要兩種觀點(diǎn)包括“成員權(quán)說”和“物權(quán)說”。“成員權(quán)說”認(rèn)為，土地承包權(quán)實(shí)際上是一種承包集體土地的資格，是成員權(quán)應(yīng)有的內(nèi)涵之一，但尚不是一種實(shí)實(shí)在在的財產(chǎn)權(quán)。[2]“物權(quán)說”認(rèn)為，承包權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)，性質(zhì)上為用益物權(quán)，是一種實(shí)實(shí)在在的權(quán)利。[3]

(二)產(chǎn)生的背景

從效率角度。一方面土地只有流轉(zhuǎn)才能發(fā)揮出最大的價值，對于低收入的農(nóng)民來說，如果允許土地進(jìn)入市場，通過轉(zhuǎn)讓或抵押，將獲得更多的資金資助。另一方面，只有實(shí)現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)，才能有利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力，確保國家糧食安全。且土地流轉(zhuǎn)已成為大勢所趨。

從公平角度。我國是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，土地仍然是農(nóng)民重要的經(jīng)濟(jì)來源和社會保障的手段。農(nóng)民對土地的依賴性沒有得根本的緩解，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也是如此。如08年金融危機(jī)時大量農(nóng)民失業(yè)還鄉(xiāng)，土地就成為他們的生活來源。從這也可以看出土地還是維持農(nóng)村社會穩(wěn)定的一個重要基礎(chǔ)。

正是從以上兩方面考慮政府在農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。包括2013年底召開的中央農(nóng)村工作會議、2014年1月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化的若干意見》。同年9月，中共中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議審議了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，該意見首次正式提出在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下促進(jìn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。

二、“三權(quán)分置”面臨的問題

(一)可能進(jìn)一步虛化集體所有權(quán)。改革中傾向于將承包經(jīng)營權(quán)的期限延長甚至是“長久不變”，并認(rèn)為在“三權(quán)分置”后經(jīng)營權(quán)在承包期限過后能回復(fù)集體所有權(quán)，這顯然和實(shí)際相矛盾。我們知道現(xiàn)在的土地性質(zhì)為集體所有，而《民法通則》將主體界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級村集體，《土地管理法》則規(guī)定主體為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會。從上述可以看到法律對集體所有權(quán)主體的界定是不明晰的。在現(xiàn)實(shí)生活中，土地也被分配給了集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，真正的權(quán)利人為村民。這里的集體所有權(quán)顯然與通常理解的私法上的所有權(quán)有一定的區(qū)別，它受到了諸多的限制。而現(xiàn)在，“三權(quán)分置”將其權(quán)利再次進(jìn)行了分割，擴(kuò)大了私法性質(zhì)的權(quán)利但同時對集體的權(quán)利進(jìn)行了限縮，再加上期限的延遲。至此，土地承包經(jīng)營權(quán)將不可避免的成為一項(xiàng)私權(quán)，我國土地性質(zhì)將有改變之虞。

(二)“三權(quán)分置”一方面仍然無法滿足農(nóng)民的生存、發(fā)展需要，另一方面可能讓不需要土地的農(nóng)民不肯退出導(dǎo)致新增的農(nóng)村人口無法獲取土地。將經(jīng)營權(quán)分離并將其作為轉(zhuǎn)讓的標(biāo)的確實(shí)從理論上保障了農(nóng)民的承包權(quán)，但實(shí)際經(jīng)營權(quán)作為一項(xiàng)物權(quán)有著對世性的權(quán)能，在農(nóng)民進(jìn)行轉(zhuǎn)讓后在轉(zhuǎn)讓期內(nèi)農(nóng)民即使面臨生存難題也無法再取得唯一的生活資料。這和承包權(quán)的失去沒有實(shí)質(zhì)的區(qū)別。而且，隨著城市化的加快，很多農(nóng)民已經(jīng)離開了家鄉(xiāng)，他們已經(jīng)不需要土地了，但現(xiàn)在進(jìn)行的經(jīng)營權(quán)的分離，承包權(quán)的保留。在沒有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)刺激的情況下，不難想象這些農(nóng)民會繼續(xù)占有土地，而在增人不增地的情況下，哪些晚出生的人口將面臨無地可分的處境，權(quán)利無法得到保障。

(三)農(nóng)地不僅有保障農(nóng)民生存的價值、同時也被賦予了生態(tài)價值和為國家提供糧食的價值。糧食安全關(guān)系國計民生。而農(nóng)業(yè)也存在投入成本高、農(nóng)業(yè)融資門檻高、國家財政支持力度低(保持在9%左右)的特點(diǎn)，這直接導(dǎo)致了即使已經(jīng)流轉(zhuǎn)了的土地，也有很大可能被轉(zhuǎn)入方基于經(jīng)濟(jì)考慮改種其他經(jīng)濟(jì)作物。這種情況下，土地承載的重要價值將無法實(shí)現(xiàn)，而這些都是單純的將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分置所無法解決的。

三、解決路徑

(一)通過立法明確“三權(quán)分置”下集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵和相互的關(guān)系

1.承包權(quán)是用益物權(quán)同時也是一項(xiàng)成員權(quán)，具有屬人性。具體應(yīng)包括分離對價請求權(quán)、征地補(bǔ)償獲取權(quán)、處分權(quán)等。分離對價請求權(quán)即在承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離時獲得對價的權(quán)利；征地補(bǔ)償獲取權(quán)，是指在土地被征用后獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。處分權(quán)，這里的處分權(quán)較集體所有權(quán)有一定的限制，包括維持其承包主體地位、退出、轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)能。

2.經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)。它包括自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、自由處分權(quán)、收益權(quán)。自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)是指經(jīng)營權(quán)人有自由決定生產(chǎn)的權(quán)利，不受他人干涉。當(dāng)然這里的自由不能突破流轉(zhuǎn)時的強(qiáng)制性規(guī)定，如不能將用于農(nóng)業(yè)種植的地用于建設(shè)用途。自由處分權(quán)，這也是相對的，只能在經(jīng)營權(quán)期限內(nèi)。收益權(quán)，即獲得生產(chǎn)經(jīng)營利益的權(quán)利。

3.集體所有權(quán)是最完整的權(quán)利，在其基礎(chǔ)上分離出承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩項(xiàng)用益物權(quán)。因此，后兩項(xiàng)權(quán)利不能超越集體所有權(quán)，其權(quán)利范圍以所有權(quán)的讓渡為界。

(二)建立土地公積金制度。公積金制度起源于新加坡，我國上海于1991年首次借鑒引入住房領(lǐng)域。農(nóng)地流轉(zhuǎn)同樣可以借鑒這一模式，充分發(fā)揮公積金的優(yōu)勢。結(jié)合我國農(nóng)村實(shí)際情況和公積金特點(diǎn)設(shè)計該制度，具體如下：

1.資金來源包括三部分：國家、集體和農(nóng)戶個人。首先，歷史和國際經(jīng)驗(yàn)表明農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開財政、金融等國家政策的支持。其次，集體作為所有權(quán)人應(yīng)將農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)與征地補(bǔ)償?shù)鹊氖找胬U存作為集體成員的基本生活保障。最后，農(nóng)戶作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)公積金的所有人和最終受益人，在享受權(quán)利的同時也有繳存的義務(wù)。

2.公積金資本的使用同樣分為三部分：生存型保障賬戶、發(fā)展型保障賬戶和養(yǎng)老保障型賬戶。生存保障型賬戶為農(nóng)地被征收、轉(zhuǎn)出的農(nóng)民及再次轉(zhuǎn)入土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的種植戶提供基本生活保障和再就業(yè)小額貸款；發(fā)展型保障賬戶為中、大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶提供政策性貸款支持和補(bǔ)貼；養(yǎng)老保障型賬戶實(shí)行多繳多得的原則，對所有繳存達(dá)到一定年限的農(nóng)戶進(jìn)行一次性或分期返還。

(三)堅持土地的農(nóng)業(yè)用途、合理設(shè)置分離期限，控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模

一方面，糧食生產(chǎn)關(guān)系國計民生，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)很大部分也是基于此，所以應(yīng)加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途的審核和監(jiān)督，避免農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”。另一方面，任何一種土地經(jīng)營方式，都存在勞動生產(chǎn)率與土地產(chǎn)出率如何均衡的問題，“如果工商企業(yè)進(jìn)入規(guī)模過大，就可能形成壟斷定價，不利于糧食安全，所以規(guī)模大小要在效率和收益之間找到平衡點(diǎn)。”[4]因此，應(yīng)該控制流轉(zhuǎn)規(guī)模如不應(yīng)超過地區(qū)農(nóng)地整體面積的20%。同時，分離期限過長也可能導(dǎo)致土地性質(zhì)發(fā)生變化，所以應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況，將期限設(shè)置在合理范圍。

四、結(jié)語

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化促使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的轉(zhuǎn)變。但“三權(quán)分置”作為一項(xiàng)構(gòu)想，仍存在不足之處。本文從三個方面提出完善的建議：①界定好“三權(quán)”的內(nèi)涵和相互關(guān)系②建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)公積金制度③堅持農(nóng)地用途、設(shè)置期限、控制規(guī)模。只有這樣，改革才能兼顧農(nóng)地利用效率的提高和農(nóng)民權(quán)益的保障。