公共財政管理體系理論與在歐盟的實踐

祝力

摘要：公共財政管理（PFM）是被實踐證明行之有效的政府財政管理體系。本文以歐盟為例，論述了PFM 在歐盟應用的必要性以及前景，參考PFM在新西蘭應用的成功實踐，提出應用PFM進行公共財政管理的巨大價值。

關鍵詞：公共財政管理 PFM 應用

一、公共財政管理（PFM）的定義

英國特許公共財政與會計學會（CIPFA）對“公共財政管理（PFM）”的定義是：“公共財政管理（PFM）是一種系統，通過對財政資源的規劃、指導和控制，以實現和影響公共服務目標的高效完成”。所以，PFM可以解釋為“主權國家和地方政府用于調動收入、分配公共資金、承擔公共支出和評估結果的法律、規則和程序”的組合。因此，公共財政管理PFM包括產出和支出公共資源的所有方面。有效的財政政策最終取決于公共服務的質量和經濟活動的可持續性。公共服務的效率和公共財政的可持續性是緊密相連的。薄弱的PFM體系不僅會導致公共資源的流失，還會間接影響整個經濟的績效。

二、公共財政管理體系在歐盟的實踐

（一）歐盟缺乏恰當的公共財政管理文化

目前大多數歐盟國家的國民核算體系和預算監測活動既不能反映其經濟現實，也不能指導政府的決策過程。在這種背景下，在一個政治聯盟薄弱、沒有超國家財政能力、彼此不信任的背景下，量化寬松和財政緊縮是歐盟能夠提出或在某些情況下實施的唯一解決方案，加劇歐盟危機的形成。

（二）國際公共財政會計準則未得到有效執行

對財政資源的分配和調動需要一種手段——會計準則，但單有會計準則也是不夠的，還需要強有力的公共財政（和資產）管理文化。缺乏關于公共資產和負債的完整的信息可能導致政府干預財政政策的顯著低效。在歐盟很少有成員國遵循國際公共財政會計準則，該準則要求全面披露債務和資產，特別是經常不在政府公共帳戶報告范圍內的非債務負債和非金融資產。這個問題沒有得到應有的緊急處理，因為盡管政府占年度GDP的近一半，但其資產和負債的市值往往遠高于GDP。三分之二的資產和負債通常不被報告。這種局勢破壞了歐元區運轉所必需的相互信任。

（三）公共債務只是政府資產負債表上的一個項目

在歐盟債務不能代表公共賬戶的狀況。而非金融資產和負債往往要么沒有得到準確的報告，要么完全被忽略，包括公共部門養老金負債等項目。大多數政府賬戶沒有報告土地、建筑和自然資源等非金融資產，導致這些資產管理不善，產生成本，而不是創造價值。缺乏關于非債務負債和非金融資產（NFAs）的信息會導致公共債務總額被用作政府財政狀況的指標。這可能導致對政府賬目的虛假陳述，進而影響對可持續債務水平的評估，以及對一個國家的信用評級。由于缺乏及時和準確的資料，很難監測政府行為的執行情況。了解公共賬戶狀況對于建立在相互信任基礎上的堅實宏觀經濟治理至關重要。所以采用國際公共部門會計準則迫在眉睫。歐盟理事會在2012年底之前啟動一項評估，評估國際公共部門會計準則對歐盟成員國的適用性。

三、歐盟采用公共財政管理體系的必要性

2008年，法國無資金準備的養老金凈負債占國內生產總值（GDP）的比例為91%，芬蘭為77%，英國為63%，德國為58%。而在瑞典和荷蘭等其他國家，這一比例僅為8%和5%。非金融資產（NFAs）主要包括土地、建筑物、營房、基礎設施、港口和機場、森林和地下資產。然而，由于這些沒有得到報告或適當評估，決策者和公共管理人員通常不知道實施有效資產管理戰略的機會。因此，公共資產往往由于各種原因被歐盟各政府忽視，導致許多城市的公共資產惡化等。公共財政管理應重視公共債務之外的兩大資產。公共債務總額指標不應被視為政府財政狀況的代表。原因有二：一是非債務負債累計數額巨大，成為財政風險的重要來源;二是公共非金融資產雖然價值可能相當于或超過一個國家的GDP總量，但其報告并不準確。因此，各國政府的目標應是改進非債務負債的監測和報告活動，并且設計有效的公共資產管理策略，從公共資產中提取價值。

為了實現上述兩個目標，歐盟各國政府必須降低總債務指標的重要性。為此，政府應采用現代PFM體系，其中第一步也是最根本的一步是根據國際公認的權責發生制會計準則整合政府資產負債表。然后，政府資產負債表將通過提供金融和非金融資產和負債的存量，對政府財政提供更準確和全面的概述。此外，它還可以計算不同的凈值指標，更準確地評估國家和國家的整體財政狀況。

四、基于權責發生制的現代PFM模型如何有益于政府財政管理

（一）引入PFM模型的成本較高

歐盟統計局最近委托進行的一項研究估計，將權責發生制納入整個歐盟將花費12億至69億歐元，這相當于歐盟GDP的0.009至0.053%。盡管費用可能看起來很高，但使用基于國際會計準則產生的信息的資產負債表的好處可能是巨大的，遠遠超過這些成本。建立在準確賬目基礎上的完整PFM體系，有可能在長期內增加政府收入，大幅提高GDP。

（二）PFM實施具有持續性和高效益

權責發生制會計與預算（考慮到非金融資產和非債務負債）相結合的現代PFM體系可有助于產生更好、更可靠的數據;加強財政戰略決策;通過實施有效的公共資產管理戰略，提高政府從公共資產中提取價值的能力;提高長期國內生產總值潛力，提高人民生活水平;提高透明度、問責制和民主監督。

（三）PFM在新西蘭成功實踐的案例

1994年，新西蘭通過了《財政責任法》，提出了一套原則，構成了今天PFM制度的基礎。PFM的“新西蘭模式”不應僅僅被理解為公共會計體系的重組，而應被理解為旨在改善政府整體績效和該國財政狀況的結構性改革。新西蘭PFM模式的結構旨在處理資源調動和支出管理的所有方面。

預算流程：在IPSAS的會計制度下采用權責發生制，提供關于國家財務狀況的全面信息和相關指標，如政府的凈資產。

財政目標：政府制定適當的財政目標，主管部門和公眾輿論可以根據這些目標評估政府財政政策的執行情況。

決策過程：中央和中央以下各級決策者根據中央政府確定的財政目標進行決策調整。

財政撥款：對預算撥款進行嚴格規定。

財務報告：規定了對所有報告實體（即政府部門和地方當局）在政府正式報告中披露的信息的嚴格要求。

外部審計：建立獨立的外部審計機構，以確保嚴格遵守規則和程序。

總的來說，上述六大模塊的采用和整合，使新西蘭政府得以建立一個以產出為導向的PFM模型，有助于改善新西蘭的公共財政狀況以及該國的整體財務狀況。從2006年到2015年，新西蘭的財務表現一直是最好的。在過去的10年里，新西蘭的GDP創造/損失比增加了27%，而英國和法國分別下降了36%和25%。英國和法國的公共資產回報率分別下降了11%和17%，而新西蘭則上升了2%。自2006年以來，新西蘭的凈資產平均每年增長7%。相反，英國和法國政府的凈資產每年平均縮水13%和7%。這證明了在新西蘭PFM模式下，國家公共財政具有令人印象深刻的彈性。在過去的十年中，長期的全球危機對所有被分析國家的凈資產產生了負面影響。然而，盡管新西蘭的凈資產占國內生產總值（GDP）的比例下降了11%，但在英國和法國，這一比例分別下降了34%和47%。關于債務負擔，在危機之后，新西蘭政府有效地控制了債務，在分析的所有國家公共凈債務增長最少的。新西蘭采用現代化和一體化的PFM系統所帶來的創新使所有相關的利益相關者受益，包括政府、金融投資者、監管機構和公民。加強財政政策決策，提高了政府財政綜合效益。事實上，公共金融和非金融資產及負債信息的準確性，使政府得以利用這些信息，實現公共資產回報的最大化。同樣，可以獲得可靠和廣泛的會計數據，使金融投資者和評級機構能夠深入了解政府的財政狀況，準確評估新西蘭公共債務的可持續性和相關違約可能性。數據表明只有結合高質量的PFM，如新西蘭模式，特別是在經濟衰退時期，才能在政府財政績效方面取得良好的結果。

（作者單位：中國人民銀行九江市中心支行）