影響水利工程質量監管的因素及其解決措施分析

王超 梁敏行

摘? 要：水利部于1997年8月25日發布《水利工程質量監督規定》，該規定共分為總則、機構與人員、機構職責、質量監督、質量檢測、工程質量監督費、獎懲、附則等八章計38條以及與之配套使用的文件《水利工程質量檢測管理規定》。根據《水利工程質量監督規定》，在我國境內新建、擴建、改建、加固各類水利水電工程和城鎮供水、灘涂圍墾等工程及其技術改造，包括配套與附屬工程，均必須由水利工程質量監督機構負責監督。工程建設、監理、設計和施工單位在工程建設階段，必須接受質量監督機構的監督。文章從施工階段水利工程質量監督內容、職責劃分、監督過程、監督依據、監督程序、影響因素、改進策略等方面作詳細分析。

關鍵詞：水利工程;質量監督;影響因素;解決措施

中圖分類號：TV512? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ?文章編號：2095-2945（2019）33-0113-03

Abstract： The Ministry of Water Resources issued the Regulations on Quality Supervision of Water Conservancy Projects on August 25， 1997. The provisions are divided into 38 articles in eight chapters， such as general rules， institutions and personnel， institutional responsibilities， quality supervision， quality inspection， project quality supervision fees， rewards and punishments， supplementary provisions， etc.， as well as the supporting documents Regulations on Quality Supervision of Water Conservancy Projects. According to the Regulations on Quality Supervision of Water Conservancy Projects， the construction， expansion， reconstruction and reinforcement of all kinds of water conservancy and hydropower projects， urban water supply， tidal flat reclamation and other projects and their technical transformation， including supporting and ancillary projects， they must be supervised by the quality supervision body of water conservancy projects. The project construction， supervision， design and construction units must be subject to the supervision of the quality supervision organization at the stage of project construction. This paper makes a detailed analysis from the aspects of quality supervision content， responsibility division， supervision process， supervision basis， supervision procedure， influencing factors and improvement strategy of water conservancy project in the construction stage.?Keywords： water conservancy project; quality supervision; influencing factors; solving measures

為了確保建設工程質量，保障公共安全和人民財產安全，政府必須加強對建設工程質量的監督管理。因此，《建設工程質量管理條例》規定，國家實現建設工程質量監督管理制度。國務院建設行政主管部門對全國的建設工程質量實施統一監督管理。國務院鐵路、交通、水利等有關部門按照國務院規定的職責分工，負責對全國的有關專業建設工程質量的監督管理。

1 施工階段水利工程質量監督部門的職責劃分、監督內容及監督過程

1.1 施工階段水利工程質量監督部門的監督內容及職責劃分

《水利工程質量監督規定》規定了水利工程質量監督的內容與各個監督管理部門的職責劃分。

（1）水利工程質量監督內容

包括建設單位執行法律法規和工程建設強制性標準的情況;抽查與工程主體結構安全性能和使用功能直接相關工程實體的質量;抽查水利工程項目責任主體和質量檢測單位的有關行為;檢查項目所用的建筑材料及構配件;對竣工過程進行監督等。

（2）水利工程質量監督職責劃分

我國建設工程質量監督管理統一由國務院建設行政主管部門實施統一管理。國家交通部門、水利部門按照國務院規定的職責分工負責相應的專業建設工程的質量監督管理。各部門質量監督具體職責如下：

縣級以上地方政府建設行政主管部門對該行政區域內的建設工程質量進行統一管理;縣級以上的交通、水利部門在各自的職責范圍內，對該行政區內的專業建設工程進行質量監督管理。

對于國家直接出資修建的重大水利工程建設項目，由國務院發展計劃部門按照國務院規定的職責，組織稽查特派人員進行重大水利工程項目的質量監督管理。

對于國家重大技術改造水利工程項目的質量監督管理，則由國務院經濟貿易主管部門負責執行。

1.2 水利工程項目質量監督過程

（1）施工前

施工前的水利工程質量管理屬于“事前預防”管理，要求建設項目法人代表需要向省、市、區（縣）級主管部門或者水行政部門提供水利工程項目建設審批文件，水利工程建設項目法人與監理，設計及施工單位共同簽訂的項目合同副本，水利工程建設項目概況、施工預案、設計施工圖紙、建設項目預算等。主管部門質檢人員會對相關材料進行審核，經確認無誤后，才能夠辦理相應的工程質量監督手續，并簽訂《水利工程質量監督書》，這標志著水利工程建設項目質量監督管理的開始。質量監督主管部門還會根據所建水利工程項目的規模大小設立相應的質量監督項目站，質量監督項目站一般由3人及以上的質檢人員組成，常駐于施工工地現場，持“水利工程質量監督員證”上崗，對整個在建的水利工程項目負責。

（2）施工階段

水利工程建筑項目開始動工后到主體工程施工前的這一階段，工程質量管理的工作內容主要圍繞項目法人申報的水利工程項目劃分展開進行。水利工程項目劃分也叫做水利工程質量評定項目劃分，它是由項目法人和施工單位共同研究確立的項目劃分方案，將水利工程劃分為單位工程和分部工程兩大部分，并確立相應的單元工程劃分原則。水利工程項目劃分由在建項目的法人代表提交給駐施工現場的質量監督項目站，質量監督項目站則根據《水利水電工程施工質量檢驗與評定規程》中項目法人提交的工程劃分內容進行評定，經評定確認后，再報送給上級監督站批復。在主體工程施工初期，建造項目質量管理的重點內容是對項目法人申報的建筑主體外觀質量進行評定，評定的參考依據包括國家部門已經頒布的施工技術標準、所建項目的使用要求、已驗收的類似建筑項目的評判標準等，審核評定完成后要如實填寫相應的“單位工程外觀質量評定表”。主體工程施工階段，項目質量管理的主要內容是項目法人和監理單位的質量管控體系、施工單位的質量保證體系以及設計單位的現場服務體系。質量管理的方式可以采取巡查與抽查相結合。

（3）驗收階段

水利工程項目驗收階段重點關注項目建造質量是否符合相關技術規范以及判別建筑成品與最初申報的設計內容之間的差別，直接決定了所建水利工程項目能否成功交付使用。根據《水利工程建設項目驗收管理規定》，水利工程建設項目的驗收可以分為政府驗收和法人驗收兩種類型。政府驗收的支出單位是地方人民政府、水行政部門，驗收的內容有專項驗收、階段驗收、竣工驗收。法人驗收則是由水利工程建設項目的法人組織發起的。一般來說，水利工程項目的驗收先經過法人驗收，經確認無誤后，再由項目法人申報上級主管部門進行驗收。

2 水利工程質量監督的管理依據和程序

2.1 水利工程質量監督管理依據

我國水利工程質量管理依據大體上可以分為三個層級。第一層級為國家及政府機構頒布推行的法律法規，包括《建筑法》、《水法》、《建設工程質量管理辦法》、《水利工程質量管理規定》、《水利工程質量檢測管理規定》等。第二層級為地方規定，大都是各省水利廳、各地級市水利局結合當地實際情況頒布的實施細則。第三層級為水利行業規范和質量管理標準。

2.2 水利工程質量監督管理實施程序水利工程質量監督管理實施程序大體上包括以下六個環節：

（1）受理建設單位辦理質量監督手續

施工前，質量監督機構接受建設單位的申報手續，同時審查提供的文件，合格后簽發質量監督文件。建設單位憑審查通過的監督文件，向地方行政主管部門申領施工許可證。

（2）制定和實施計劃

制定和實施質量監督計劃要依據有關的法律法規、技術規范與標準;劃定質檢階段的內容、范圍和重點;實施的具體方法和步驟。

（3）抽查抽測工程實體和施工行為質量

一是委托具有法定資質的檢測單位對施工現場所用的建材、器械設備、工程實體進行監督抽樣檢測;二是對工程質量責任主體和質量檢測單位的質檢行為進行檢查。

（4）竣工驗收質量管理

監督竣工驗收階段的組織形式和程序是否符合相關的施工規定;復查建筑單位對已發現質量問題的整改情況。

（5）形成質量監督報告

質量監督報告的內容包括：項目概況;參見各方質量行為檢查狀況;實體質量抽查狀況;整改情況;驗收情況;項目節能和環保評價;質量缺陷處理意見。

（6）建立監督檔案

要求及時歸檔、文字材料記錄齊全，經監督機構負責人簽字后歸檔，按照規定的年限保存好。

3 水利工程質量管理主要影響因素

3.1 項目法人力量跟不上主體工程建設需要

從近兩年水利工程項目的建設情況來看，以中小型水利工程為主，相應的項目法人大都是由各地方縣級水務局承擔。受地域發展和組織力量的限制，在水利工程質量監督方面人員太少。有些縣級行政區內有數十座小型水庫，工程技術人員卻只有幾名，無法滿足實際的施工需要。加上項目法人的工作從前期開始就相對繁瑣，對工程質量缺少監管控制，故而只能夠依賴監管單位。

3.2 監理單位從業人員數量不足

隨著近幾年國內工程建設項目的數量逐漸增多，在質量管理方面便出現了“僧多粥少”的局面。隨著小型水利工程建設項目的增多，由于其投資金額不大，監理單位投標熱情和積極性普遍不高。即便中標，也往往是由一個監理人員身兼數職或者直接外聘，由于外聘人員沒有接受過正規培訓，其自身技術水平不高，對相應的施工規范技術標準的掌握也不夠，便會導致所建項目安全問題疏漏。

3.3 施工單位現場具體實施人員不是投標承諾人員

由于所建水利工程項目現場具體實施人員不是投標承諾人員，這些人員到崗以后，對于現場施工情況不夠了解，對工程質量管理的重視程度也較低，缺乏施工整體性和規范性原則。有些施工人員甚至還會擅自改變施工計劃，亂用施工建材。

3.4 市縣水利工程質量監督機構問題突出

市縣級行政區域內水利工程項目往往都是中小型水利工程建設項目，無論是在水利工程質量監督技術還是經費投入上都存在較為嚴重的問題。首先，市縣水利工程質量監督經費緊張。自2009年開始，國家取消了水利工程質量監督費用，并同時規定質量監督工作所需經費由同級財政預算予以保障。這樣一來，將水利工程質量監督費用納入到地方財政管理系統中，就很容易導致其財政撥款緊張，有些地方甚至連職工的工資都無法得到相應的保障，又何談質量監督費用。其次，手段落后。市縣級基層水利工程質量監督機構技術較為落后，現場檢查基本上憑借“看、聽、摸”等人工手段，經驗性和主觀性太強，信息化水平過低，精度差，檢測結果的可信度不夠高。再者，力量不足。長期以來，受編制和經費的限制，基層監督單位技術力量始終匱乏，人員結構和專業結構始終不夠合理。

4 改進水利工程質量監督的有效策略

4.1 制定出質量監督目標，完善相應的質量監管制度

制定出有針對性的質量監督目標，完善相應的質量監管制度是提升工程質量的基礎。

首先，要確立質量監督目標。依據項目合同，確立水利工程項目的設計、施工質量監督目標。其次，要完善質檢技術規范和制度，在監督工程中做到有章可依，提升監督有效性。在監督制度的制定上，全面落實水利工程質量管理制度，健全水利工程質量管理流程和執行標準對于提高工程質量管理工作效率很有必要，也是全面擴大水利工程質量管理范圍和管理效率的關鍵之舉。首先，各級地方政府和水行政主管部門要落實好工程質量管理分級責任制度，結合所建水利工程項目的性質、規模劃分相應的質量管理機構。其次，要全面落實項目法人責任制度。項目法人責任制度明確了項目法人是保障所建項目質量的第一責任人，既要對所建水利工程項目的質量負責，也要對分管的上級主管部門負責。因此，各級政府及水行政部門在組織構建項目法人時，一定要嚴格把關。第三，要結合當前的經濟發展、市場秩序、水利工程規模、水利工程建設需要等內容，適當更新工程質量管理法律法規內容，使之與現階段水利工程項目的建設與發展要求相適應。

4.2 提高監督人員的素質，加強工程監督的軟實力

目前，主要有兩種可循的工程質量監管模式。第一種是現場監管。例如，地方水行政部門可以結合所建水利工程項目的質量管理需要，從水利管理系統抽調部門專業技術人員成立專門的水利工程質量管理小組進駐水利工程項目施工現場。在水利工程質量管理小組成員的選拔上，要重點考察其專業技術水平，考察合格后頒發“水利工程質量管理專員”工作證，并要求持證上崗。為了確保水利工程質量管理小組更好地發揮作用，在工作小組內部還可以設立小組長、監察專員等。第二種模式是第三方檢測模式。第三方檢測指的是實施項目質量檢測活動的機構與設計、建設、監理、施工、勘察等項目參與方均無任何從屬關系或利益關系的質量監督管理機構。必須強調的是，建設方委托的第三方檢測公司必須具備水利部門或省級以上的水行政主管部門認可的檢測資質，包括巖土工程、混凝土工程、金屬工程、機械電氣和量測五個部分。第三方檢測機構受建設方委托，根據雙方共同達成的合同和項目質量規范標準對所建水利工程項目進行全面、獨立、公允的質量檢測。一則，第三方檢測機構只對項目法人負責，檢測結果準確性和可信度更高。二則，在建筑用料、加工產品的檢測上，由于是第三方檢測機構直接去項目施工現場就地取材，減少了中間環節，提高了檢測效率和精度，壓縮了檢測成本。

4.3 要不斷改進工作方式，提高監督規范化水平

質量監督是政府行政主管部門的主要工作內容，要盡最大限度地消除其中的隨意性。首先，要從法律法規的層面對重大水利項目工程以及地方中小型水利工程的質量監督加以約束規范，使之有法可循，有規可依。其次，完善監督管理規章制度，建議對資料的核備、核定制定一套標準，然后按照流水作業的方式推進。如果在資料核備的過程中發現資料不齊全，就不能夠進入下一步的資料審查，或者直接退回不再核備。

4.4 健全社會信用體系

水利工程建設項目建設質量的好壞最終直接影響到施工單位的口碑和信譽。因此，完善水利工程質量管理體系，既要有相應的法律法規作為保障，也要使建設方主動自覺地接受社會輿論的監督。通過健全社會信用體系，對于建設方存在的各類違規違章操作生成記錄，納入信用系統中，以“誠信體系建設”為武器來形成良好的監督效用。

新時期，做好水利工程質量監督工作，既是保證水利工程建造質量的現實需要，也是推動我國城市化建設進程、貫徹執行鄉村振興戰略的需要，值得各級地方政府和水利部門及參建單位重點關注。

參考文獻：

[1]和毅飛.如何強化水利水電工程建筑的質量管理與控制[J].赤子（中旬），2014（02）：383.

[2]藺小兵.淺談加強水利水電工程質量管理的措施[J].農業科技與信息，2019（12）：89-90.

[3]馬起榮.水利水電工程管理過程中的質量管理[J].低碳世界，2017（34）：148-149.

[4]范紅菊.水利水電工程質量管理探討[J].門窗，2018（03）：249.

[5]譚葉.水利水電工程管理及施工質量控制的相關問題[J].科技資訊，2018，16（20）：60+62.