新中國(guó)成立70年民辦高等教育的發(fā)展歷程、歷史經(jīng)驗(yàn)與保障機(jī)制

王 磊 李慧穎 黃小靈

(1.浙江樹(shù)人大學(xué)，浙江 杭州 310015； 2.寧波財(cái)經(jīng)學(xué)院，浙江 寧波 315175)

經(jīng)過(guò)70年的不懈奮斗，中國(guó)社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)入高速發(fā)展和變革的新時(shí)代。在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義教育體制建設(shè)的背景下，回顧民辦高等教育過(guò)去70年的發(fā)展歷程，有助于更好地認(rèn)識(shí)民辦高等教育的變遷歷史，更清晰地展望民辦高等教育未來(lái)的發(fā)展之路。

一、新中國(guó)成立70年民辦高等教育的發(fā)展歷程

(一)改革開(kāi)放前的改造和調(diào)整(1949—1977年)

我國(guó)民辦高等教育從屬性上說(shuō)起源于古代私學(xué)(1)吳霓：《從中國(guó)古代私學(xué)發(fā)展諸問(wèn)題研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1996年版，第1頁(yè)。。中國(guó)現(xiàn)代大學(xué)發(fā)端于清末，在民國(guó)時(shí)期進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。這個(gè)階段的民辦教育機(jī)構(gòu)，根據(jù)舉辦者不同主要分為兩類(lèi)：一類(lèi)是外國(guó)傳教士創(chuàng)辦的基督教教會(huì)大學(xué)，知名的有齊魯大學(xué)、東吳大學(xué)、之江大學(xué)、華中大學(xué)、金陵大學(xué)、金陵女子文理學(xué)院、滬江大學(xué)和嶺南大學(xué)等；另一類(lèi)是國(guó)人創(chuàng)辦的私立大學(xué)，一部分有識(shí)之士受教會(huì)大學(xué)創(chuàng)辦熱潮的影響，籌資建立了南開(kāi)大學(xué)、廈門(mén)大學(xué)等高等學(xué)府。1949年新中國(guó)成立時(shí)，共有高校205所，其中私立大學(xué)占總數(shù)的29.8%，教會(huì)大學(xué)占總數(shù)的9.7%。隨著國(guó)家對(duì)私立學(xué)校的徹底改造和高校的院系調(diào)整，至1952 年，全部私立高校或轉(zhuǎn)變?yōu)楣k高校，或被取締(2)王紅巖：《20世紀(jì)50年代高等教育改革中私立大學(xué)命運(yùn)探析》，《西北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2003年第6期，第75-78頁(yè)。。原有的這批出色的私立大學(xué)構(gòu)成新中國(guó)高等教育體系的重要部分，在推進(jìn)高等教育發(fā)展的過(guò)程中作出了重要貢獻(xiàn)，為國(guó)家和社會(huì)培養(yǎng)了大量的優(yōu)秀人才。

(二)改革開(kāi)放后社會(huì)力量辦學(xué)的第一次高潮(1978—1991年)

改革開(kāi)放后，私立教育逐漸以“民辦教育”或“社會(huì)力量辦學(xué)”的名義恢復(fù)辦學(xué)(3)潘懋元、羅先鋒：《民辦高校機(jī)制優(yōu)勢(shì)研究》，《浙江樹(shù)人大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第5期，第9-16頁(yè)。。1982年，修訂后的《憲法》首次明確了民辦教育的合法地位，其釋放出的允許社會(huì)力量辦學(xué)的政策信號(hào)，對(duì)民辦教育的發(fā)展起到了極大的推動(dòng)作用。同年，第一所社會(huì)力量辦學(xué)的高校——中華社會(huì)大學(xué)(北京經(jīng)貿(mào)職業(yè)學(xué)院前身)成立，標(biāo)志著我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的起步(4)潘懋元、姚加惠：《民辦高等教育發(fā)展的困境與前瞻》，《中國(guó)高等教育》2006年第8期，第4-7頁(yè)。。在這一階段，一些有志于教育事業(yè)的在職或退休人員創(chuàng)辦了一批民辦非學(xué)歷教育機(jī)構(gòu)，以滿足那些不能繼續(xù)接受高等教育的學(xué)生的需求，武林大學(xué)(浙江樹(shù)人大學(xué)前身)、黃河科技學(xué)院、海淀走讀大學(xué)(北京城市學(xué)院前身)、九嶷山學(xué)院(湖南九嶷職業(yè)技術(shù)學(xué)院前身)、西安翻譯培訓(xùn)學(xué)院(西安翻譯學(xué)院前身)都創(chuàng)辦于這一時(shí)期。當(dāng)時(shí)的民辦教育占我國(guó)教育總量的比例較小，屬于自學(xué)考試助考機(jī)構(gòu)，不具備獨(dú)立頒發(fā)文憑的資格，不是真正意義上的高校。這些學(xué)校多租賃教室，聘請(qǐng)公辦高校教師擔(dān)任兼職教師，是市場(chǎng)催生的產(chǎn)物。當(dāng)時(shí)的政府行政力量更多地用于管理公辦學(xué)校和其他公共事業(yè)，政策方面主要回應(yīng)了民辦教育的合法性問(wèn)題，而對(duì)“如何舉辦”等具體操作涉及較少，從中央到地方普遍缺乏對(duì)民辦教育監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

(三)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下社會(huì)力量辦學(xué)的第二次高潮(1992—2001年)

1992 年，鄧小平在南方談話時(shí)正式確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，調(diào)動(dòng)了企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極性。以企業(yè)為主體的一部分組織開(kāi)始涉足高等教育領(lǐng)域，造就了民辦教育的空前繁榮。1993年，《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出“改革辦學(xué)體制，改變政府包攬辦學(xué)的格局，逐步建立政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同辦學(xué)的體制”，特別強(qiáng)調(diào)“高等教育要逐步形成以中央、省(自治區(qū)、直轄市)兩級(jí)政府辦學(xué)為主、社會(huì)各界參與辦學(xué)的新格局”，首次明確對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)“采取積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針”。隨著改革開(kāi)放的日益深化，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，這一辦學(xué)方針影響了后續(xù)法律法規(guī)的制定，并吸引了更多社會(huì)力量參與高等教育辦學(xué)。同年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)首批15所民辦高校作為學(xué)歷文憑考試試點(diǎn)院校。該時(shí)期成立的民辦高校一般擁有較充裕的辦學(xué)資金，并具備較好的辦學(xué)條件，更加主動(dòng)地利用市場(chǎng)機(jī)制，以營(yíng)利為目的的傾向也更為明顯，具有較多的企業(yè)特征，如南昌航天科技集團(tuán)創(chuàng)辦的江西航天學(xué)院(南昌學(xué)院前身)、湖南獵鷹實(shí)業(yè)有限公司創(chuàng)辦的湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院、魚(yú)化龍集團(tuán)創(chuàng)辦的西安外事服務(wù)培訓(xùn)學(xué)院(西安外事學(xué)院前身)、上海建橋集團(tuán)有限公司和上海建橋投資發(fā)展有限公司創(chuàng)辦的上海建橋職業(yè)技術(shù)學(xué)院(上海建橋?qū)W院前身)、吉利集團(tuán)創(chuàng)辦的北京吉利專(zhuān)修學(xué)院(北京吉利學(xué)院前身)。民辦高等教育迎來(lái)了第二次發(fā)展高潮，逐漸成為高等教育的有效補(bǔ)充。1997年，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，標(biāo)志著民辦教育進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段。1999年的高校擴(kuò)招政策，加快了民辦高等教育的發(fā)展速度，滿足了人民群眾對(duì)接受高等教育的強(qiáng)烈需求。

(四)專(zhuān)門(mén)法下的法制化發(fā)展(2002—2009年)

2002年出臺(tái)的《民辦教育促進(jìn)法》，正式確立了民辦教育的合法地位，使社會(huì)力量辦學(xué)真正“有法可依”，但也引發(fā)了對(duì)“合理回報(bào)”的激烈討論。相較《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題予以回應(yīng)：一是具有更廣的適用范圍，從原本“企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民個(gè)人”擴(kuò)展到“國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人”；二是明確了民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)；三是將《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》十六字方針中的“加強(qiáng)管理”改為“依法管理”，對(duì)發(fā)展民辦教育的態(tài)度也從原本的“嚴(yán)格控制”變?yōu)椤胺袭?dāng)?shù)亟逃l(fā)展需求……參照同級(jí)同類(lèi)公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”；四是對(duì)營(yíng)利問(wèn)題由原本的“不得以營(yíng)利為目的”變?yōu)椤昂侠砘貓?bào)”；五是在學(xué)校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上首次引入了“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”的概念。總的來(lái)說(shuō)，《民辦教育促進(jìn)法》從整體上確立了“促進(jìn)”的基本宗旨，明確了民辦學(xué)校與公辦學(xué)校同等的法律地位和非營(yíng)利的辦學(xué)性質(zhì)，使民辦教育正式成為我國(guó)教育的一個(gè)組成部分。

(五)新時(shí)代下的分類(lèi)管理探索(2010—2016年)

2010年，教育部發(fā)布的《關(guān)于組織申報(bào)國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》提出開(kāi)展民辦學(xué)校分類(lèi)管理試點(diǎn)(5)教育部：《關(guān)于組織申報(bào)國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》，2010-05-17， http://www.gov.cn/zwgk/2010-05/17/content_1607568.htm。。隨后，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》明確提出“探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理”，首次在國(guó)家層面的政策文件中明確提出對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類(lèi)管理，表明民辦教育進(jìn)入新的發(fā)展階段，成為民辦教育政策從“規(guī)范”走向“扶持”的分水嶺。自1982年《憲法》提出鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)到2010年綱要頒布，這期間我國(guó)民辦教育政策主要解決合法性和規(guī)范性問(wèn)題，此后政策基調(diào)轉(zhuǎn)向“鼓勵(lì)”和“扶持”并舉。 2016年11月，全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議最終審議通過(guò)《關(guān)于修改〈民辦教育促進(jìn)法〉的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新《民促法》”)，表明民辦教育正式進(jìn)入分類(lèi)管理的新時(shí)代。

(六)分類(lèi)管理下的多樣化發(fā)展(2017年至今)

分類(lèi)管理政策實(shí)施后，各地啟動(dòng)了有益的探索嘗試，出臺(tái)了相應(yīng)的配套辦法，從中央到地方形成了一套較完善的制度體系。一方面，從政策推進(jìn)層面看，下一階段將進(jìn)一步加強(qiáng)多部門(mén)的協(xié)調(diào)配合。國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》指出，要加強(qiáng)各級(jí)行政主管部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合，國(guó)務(wù)院建立以教育部牽頭、多部門(mén)參加的部際聯(lián)席會(huì)議制度。各地基本都出臺(tái)了關(guān)于建立地方性的民辦教育聯(lián)席會(huì)議制度。這種從中央到地方全面系統(tǒng)的政策，與以往“頭痛醫(yī)頭”的分散的政策行為大不相同，對(duì)促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展意義重大。另一方面，隨著各地分類(lèi)管理的逐步推進(jìn)，為資本參與教育領(lǐng)域掃清了制度障礙。2015年，國(guó)內(nèi)就有教育集團(tuán)在港股成功上市的先例。之后，一部分以民辦高校為主體的教育集團(tuán)通過(guò)VIE架構(gòu)，在港股公開(kāi)發(fā)行股票募集資金。截至2019年7月，共有14家教育集團(tuán)在港股上市(見(jiàn)表1)，涉及旗下40余所高校，是新時(shí)期我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的新動(dòng)態(tài)。上市擴(kuò)大了民辦高校的融資渠道，加速了教育資源的整合，提升了學(xué)校的管理水平，推動(dòng)了專(zhuān)業(yè)化教學(xué)和管理人才隊(duì)伍建設(shè)，但也在一定程度上沖擊了教育的公益性，引發(fā)了一些不規(guī)范的運(yùn)作行為。雖然國(guó)家層面未對(duì)教育集團(tuán)上市有所表態(tài)，但亟待在分類(lèi)管理的框架下協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步做好對(duì)上市企業(yè)的監(jiān)控，做好對(duì)民辦高校上市融資風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判和控制。

表1 港股高等教育上市集團(tuán)概況

二、民辦高等教育發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)

(一)協(xié)調(diào)處理宏觀統(tǒng)籌與地方探索的關(guān)系

我國(guó)改革開(kāi)放各項(xiàng)政策采取“先行試點(diǎn)、總結(jié)推廣”的方式得以展開(kāi)，通過(guò)小范圍試驗(yàn)再推廣的模式，使試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)迅速普及。民辦教育改革也在改革開(kāi)放的總體思路指導(dǎo)下逐步完善，如按照《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》的要求，在上海、浙江、深圳等地啟動(dòng)實(shí)施營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類(lèi)管理的國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)。浙江溫州從2011年開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)工作，不斷在探索中前進(jìn)，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。自新《民促法》實(shí)施以來(lái)，各地已啟動(dòng)了積極的分類(lèi)探索。

從政策推進(jìn)層面看，民辦教育政策的推進(jìn)和落實(shí)，需要多部門(mén)的協(xié)調(diào)配合。在民辦教育發(fā)展早期，各部門(mén)因分管領(lǐng)域不同，所持立場(chǎng)和參照?qǐng)?zhí)行的政策也不同，存在多頭管理的現(xiàn)象；由于各地民辦學(xué)校辦學(xué)差異大，各級(jí)政府及教育行政部門(mén)對(duì)國(guó)家宏觀政策的理解存在偏差，對(duì)民辦教育支持政策貫徹不到位。在新時(shí)期教育改革要求的指導(dǎo)下，教育政策的實(shí)施主體逐漸向多部門(mén)協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，建立起地方性的民辦教育聯(lián)席會(huì)議制度，形成了從中央到地方的系統(tǒng)的法律政策體系。

(二)協(xié)調(diào)處理政府管控與市場(chǎng)活力的關(guān)系

民辦高校的發(fā)展離不開(kāi)政府行政部門(mén)的服務(wù)和監(jiān)管，也離不開(kāi)社會(huì)力量的積極參與。縱觀教育發(fā)展歷史，民辦教育經(jīng)歷了探索、限制、認(rèn)可、鼓勵(lì)和扶持的演化路徑。在民辦教育發(fā)展早期，國(guó)家政策側(cè)重“規(guī)范”，注重對(duì)各級(jí)各類(lèi)民辦學(xué)校的嚴(yán)格管理，總體規(guī)模和辦學(xué)模式也較單一；自新時(shí)期教育改革啟動(dòng)以來(lái)，國(guó)家政策側(cè)重“扶持”，民辦教育作為國(guó)家教育事業(yè)生力軍的地位愈發(fā)凸顯，辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)形式更加多元，各級(jí)政府重視鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，健全民辦學(xué)校投融資機(jī)制。十八屆三中全會(huì)明確提出“放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化”“放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格”，以進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力。比如，分類(lèi)收費(fèi)政策改革積極引導(dǎo)非營(yíng)利性民辦學(xué)校通過(guò)市場(chǎng)化改革逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)、營(yíng)利性民辦學(xué)校實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。

教育現(xiàn)代化改革的重點(diǎn)是加強(qiáng)教育的對(duì)外開(kāi)放，而民辦教育改革需要社會(huì)力量支持并參與未來(lái)教育發(fā)展，減少政府對(duì)民辦教育的資源配置，激發(fā)市場(chǎng)參與教育投資的活力和熱情。自新《民促法》實(shí)施以來(lái)，資本市場(chǎng)參與教育逐漸浮出水面，先后通過(guò)校辦企業(yè)、教育服務(wù)公司、上市公司或其他方式“借殼上市”。

(三)協(xié)調(diào)處理規(guī)模擴(kuò)張與內(nèi)涵發(fā)展的關(guān)系

當(dāng)前，大部分民辦高校已完成新一輪的校舍建設(shè)升級(jí)，面臨更艱巨的內(nèi)涵發(fā)展之路。1999年，教育部出臺(tái)《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》，標(biāo)志著高校擴(kuò)招的開(kāi)始。到2018年，我國(guó)高等教育毛入學(xué)率達(dá)48.1%，即將由大眾化階段邁入普及化階段。其中，民辦高校在校生649.6萬(wàn)人，占全國(guó)高校在校生總?cè)藬?shù)的22.95%(6)教育部：《2018年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2019-07-24 ，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201907/t20190724_392041.html。。可見(jiàn)，民辦高校分擔(dān)了公辦高校接納能力不足的壓力。由于辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一、投入跟不上規(guī)模發(fā)展，部分民辦高校辦學(xué)水平不高、師資建設(shè)不足，儀器設(shè)備、實(shí)習(xí)場(chǎng)地、教室及宿舍等硬件也無(wú)法滿足辦學(xué)需求，社會(huì)認(rèn)可度不高。當(dāng)前，內(nèi)涵發(fā)展已成為發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展高等教育政策的基調(diào)。歐美國(guó)家私立高等教育無(wú)不是因?yàn)閮?yōu)質(zhì)的教學(xué)質(zhì)量而著稱(chēng)于世，在各國(guó)高等教育體系中占據(jù)重要地位。“高價(jià)低質(zhì)”難以實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)，因此，處理好規(guī)模擴(kuò)張與內(nèi)涵建設(shè)的關(guān)系，是民辦高校實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的最優(yōu)路徑。

三、促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展的法治保障機(jī)制

用政策規(guī)范、引導(dǎo)和支持私立高等教育發(fā)展，是世界高等教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)(7)徐緒卿、王一濤：《論我國(guó)民辦高等教育政策從“規(guī)范”向“扶持”的轉(zhuǎn)型》，《高等教育研究》2013年第8期，第42-48頁(yè)。。隨著我國(guó)民辦教育的發(fā)展，政府在不同時(shí)期出臺(tái)了富有針對(duì)性的政策，既有法律法規(guī)，也有意見(jiàn)辦法，不斷完善民辦教育法制體系。比如，在新《民促法》出臺(tái)后，已有29個(gè)省份出臺(tái)了與中央政策配套的地方性法規(guī)。大部分省份按照要求出臺(tái)地方實(shí)施意見(jiàn)、《民辦教育分類(lèi)登記實(shí)施辦法》《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理辦法》，形成了“1+2”的配套政策體系，其中上海出臺(tái)了“1+3”配套文件、浙江形成了“1+7”政策體系。當(dāng)然，這些法律法規(guī)是在對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)方式和管理模式的不斷探索中總結(jié)出來(lái)的。

(一)完善具有中國(guó)特色的民辦教育法制體系

我國(guó)民辦教育法制建設(shè)歷經(jīng)從分散到系統(tǒng)的演進(jìn)過(guò)程，對(duì)促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展意義重大。下一階段，民辦教育管理體制改革將進(jìn)入“深水區(qū)”，重點(diǎn)是完善具有中國(guó)特色的民辦教育法制體系。

1.深入貫徹落實(shí)黨對(duì)民辦教育的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)黨委(黨組)要充分認(rèn)識(shí)做好民辦學(xué)校黨建工作的重要性、緊迫性，按照全面從嚴(yán)治黨的要求，加強(qiáng)黨對(duì)民辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的培育，確保學(xué)校按照黨的要求辦學(xué)立校、教書(shū)育人(8)中共中央辦公廳：《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)(試行)》(中辦發(fā)〔2016〕78號(hào))。。在一系列法律法規(guī)的指導(dǎo)下，要不斷加強(qiáng)黨對(duì)民辦學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮民辦學(xué)校黨組織的政治核心作用，推進(jìn)黨組織和黨的工作有效覆蓋，建立健全黨組織參與決策和監(jiān)督的機(jī)制，抓好思想政治教育和德育工作，以保障民辦教育可持續(xù)發(fā)展。

2.繼續(xù)探索適合民辦教育發(fā)展實(shí)際的政策體系。新中國(guó)成立70年來(lái)，民辦教育經(jīng)歷了政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷開(kāi)放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善及教育體制改革不斷推進(jìn)的過(guò)程。起初，一批有志于投身教育的先行者以極大的熱情投入人力、物力、財(cái)力舉辦高校，這種“投資辦學(xué)”的現(xiàn)實(shí)是民辦教育發(fā)展早期國(guó)家制定政策的基礎(chǔ)。隨著合理回報(bào)政策的取消和分類(lèi)管理工作的開(kāi)展，國(guó)家需重點(diǎn)保障民辦高校舉辦者的合法權(quán)益，在有關(guān)配套政策的制定中，綜合考慮舉辦者出資份額、取得合理回報(bào)的訴求以及辦學(xué)質(zhì)量提升程度等情況，給予相應(yīng)的政策和資金支持。

3.不斷完善民辦高校的法人治理機(jī)制。新《民促法》對(duì)家族式辦學(xué)的民辦高校作了相關(guān)規(guī)定，但如何落實(shí)還需根據(jù)各地實(shí)際執(zhí)行，以分類(lèi)管理改革為契機(jī)，完善高校法人治理機(jī)制。另外，隨著舉辦者大多面臨退休，民辦高校“二代繼承”問(wèn)題迫在眉睫。完善法人治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代學(xué)校制度，有利于更好地發(fā)揮現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和民辦高等教育制度的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)我國(guó)民辦高等教育的整體發(fā)展。

(二)建立健全監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

新《民促法》和相關(guān)配套辦法的落實(shí)，將大大促進(jìn)我國(guó)高等教育的多樣化發(fā)展。新《民促法》肯定了營(yíng)利性民辦學(xué)校的合法地位，但因其以公司模式運(yùn)行，將不可避免地受到資本市場(chǎng)的影響，因此，有必要加快建設(shè)民辦教育的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，探索符合我國(guó)民辦高校發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)代大學(xué)治理體系。

1.建立健全董事會(huì)的監(jiān)督機(jī)制。要充分發(fā)揮董事會(huì)在重大投資及改革中的決策作用，并鼓勵(lì)學(xué)校黨委參與監(jiān)督，加強(qiáng)黨委在民辦高校治理體系中的政治堡壘作用。要完善校長(zhǎng)選聘制度，給予校長(zhǎng)開(kāi)展日常工作的獨(dú)立執(zhí)行權(quán)。總之，應(yīng)充分發(fā)揮董事長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)和黨委監(jiān)督的機(jī)制優(yōu)勢(shì)。

2.認(rèn)真落實(shí)民辦學(xué)校的信息公開(kāi)制度。《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》規(guī)定：“高校在開(kāi)展辦學(xué)活動(dòng)和提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生、制作、獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)和本辦法規(guī)定公開(kāi)。”這些信息包括學(xué)校的辦學(xué)信息、組織結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)預(yù)決算等。但筆者查閱各民辦高校的官網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，大部分民辦高校并未公布相關(guān)信息，有待相關(guān)部門(mén)加大監(jiān)管力度。

3.盡快建立教育企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警機(jī)制。按照證券交易所對(duì)上市交易主體的有關(guān)規(guī)定，上市的民辦高等教育集團(tuán)應(yīng)定期向投資者公開(kāi)旗下學(xué)校的有關(guān)信息，這對(duì)學(xué)校管理本身來(lái)說(shuō)是一種挑戰(zhàn)，教育公司在股市的表現(xiàn)將直接影響辦學(xué)。為此，應(yīng)設(shè)立有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)決策的咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)涉及教育投資、并購(gòu)等重大事項(xiàng)作風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。對(duì)涉及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)，民辦高等教育集團(tuán)要主動(dòng)接受教育行政部門(mén)和有關(guān)方面的評(píng)估，防止因證券市場(chǎng)動(dòng)蕩和資本運(yùn)作影響學(xué)校的日常教學(xué)工作。

(三)深化改革開(kāi)放，激發(fā)辦學(xué)活力

目前，大部分地方政府和教育行政部門(mén)已基于區(qū)域特點(diǎn)，制定了民辦教育分類(lèi)管理的配套政策，嘗試推進(jìn)分類(lèi)管理制度。比如，江蘇鼓勵(lì)優(yōu)先盤(pán)活現(xiàn)有建設(shè)用地：對(duì)現(xiàn)有民辦學(xué)校登記為營(yíng)利性的，將其名下劃撥用地轉(zhuǎn)為有償使用，在不改變土地用途的情況下，按照協(xié)議方式供地；舉辦者或出資者將所擁有的土地以原值過(guò)戶到學(xué)校名下的，只收取工本費(fèi)和登記費(fèi)。海南探索多元化主體合作辦學(xué)：支持社會(huì)力量以協(xié)議托管等形式，在不改變所有制的前提下參與公辦學(xué)校辦學(xué)。上海創(chuàng)新教育投融資機(jī)制，完善基金制度，提出繼續(xù)做大做強(qiáng)民辦教育發(fā)展基金會(huì)，由市有關(guān)部門(mén)給予支持。浙江提出落實(shí)同等資助政策，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校享受同等義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)定額補(bǔ)助和“兩免一補(bǔ)”政策。

1.改變政府職能，變主管為監(jiān)管。在分類(lèi)管理框架下，亟待建立民辦教育新的管理體制：一是政府應(yīng)變主管為監(jiān)管，變支持為扶持；二是貫徹簡(jiǎn)政放權(quán)的改革精神，建立由若干地方民辦高校組成的協(xié)會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)治理在民辦高校治理現(xiàn)代化中的重要作用，鼓勵(lì)不同類(lèi)型的民辦高校加入?yún)f(xié)會(huì)，保護(hù)會(huì)員單位的良性競(jìng)爭(zhēng)。

2.加大財(cái)政扶持，拓寬籌資渠道。長(zhǎng)期以來(lái)，民辦教育因其靈活的辦學(xué)體制吸引著社會(huì)資本的進(jìn)入。分類(lèi)管理后，應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)資本繼續(xù)從各種渠道支持民辦教育的發(fā)展。教育行政部門(mén)可嘗試與信譽(yù)較好的金融機(jī)構(gòu)合作，共同拓展民辦高校的籌資渠道，在合理管控風(fēng)險(xiǎn)的前提下，允許民辦高校將有償獲得的土地、教學(xué)設(shè)備設(shè)施及知識(shí)產(chǎn)權(quán)等財(cái)產(chǎn)用于抵押融資。

3.監(jiān)管資本市場(chǎng)，改善融資環(huán)境。要適當(dāng)創(chuàng)造條件，放寬對(duì)高校上市的管制，支持營(yíng)利性民辦高校在國(guó)內(nèi)證券市場(chǎng)上市。教育行政部門(mén)應(yīng)協(xié)同工商、金融等有關(guān)部門(mén)，做好對(duì)上市實(shí)體的審核和評(píng)級(jí)工作。可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)逐步開(kāi)放創(chuàng)業(yè)板和A股市場(chǎng)，允許符合條件的營(yíng)利性民辦學(xué)校上市融資并加以有效監(jiān)管，從而促進(jìn)教育企業(yè)的健康發(fā)展。

新中國(guó)成立70年來(lái)，民辦教育經(jīng)歷了從量變到質(zhì)變的飛躍，這一發(fā)展歷程是隨著國(guó)家教育體制改革的不斷深化而逐漸推進(jìn)的，也是中國(guó)特色社會(huì)主義教育體系不斷完善的過(guò)程。面對(duì)進(jìn)一步深化教育體制改革和擴(kuò)大教育對(duì)外開(kāi)放的新要求以及民辦高等教育內(nèi)涵發(fā)展過(guò)程中面臨的新形勢(shì)和新問(wèn)題，亟須協(xié)調(diào)各方矛盾，完善以分類(lèi)管理為主線的法制體系，探索適應(yīng)民辦高校發(fā)展的內(nèi)部管理體制，加強(qiáng)社會(huì)各方參與民辦高校監(jiān)督，共同推進(jìn)民辦高等教育的健康發(fā)展。