自貿試驗區發展應與國家重大區域戰略實現對接

王力

2019年8月26日，國務院正式批復我國山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江六省區設立自由貿易試驗區。至此，我國自貿試驗區數量增至18個。2013年9月，我國首個自貿試驗區在上海設立，在隨后的6年時間里，自貿試驗區先后5次擴圍，形成了跨越東南沿海、中部內陸、西部省區和沿邊地區，覆蓋東西南北中的改革開放創新格局（見圖1）。?

截止到2018年，我國自貿試驗區通過投資貿易便利化、金融服務實體經濟、政府職能轉變等多領域的創新探索，目前已累計形成了200多項制度創新成果在全國復制推廣，自貿試驗區已成為我國改革開放的戰略新高地。為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持新發展理念，主動服務和融入國家重大區域發展戰略，迫切需要把自貿試驗區發展與國家重大區域發展戰略實現對接，以推動中國經濟實現更高質量發展。

我國設立自貿試驗區的戰略意義

我國設立自貿試驗區的核心是推動制度創新，即通過深化政府與市場關系的改革，構建開放型經濟新體制，打造國際化、市場化、法治化和便利化的營商環境，率先成為全國新一輪改革開放“先行區”和制度創新“試驗田”。與此同時，通過進一步擴大開放，積極融入全球貿易投資新格局新體系，加快推動我國開放型經濟的轉型升級，努力打造一批“引進來”和“走出去”的戰略新平臺，為國家“一帶一路”建設和重大區域發展戰略實施提供支撐。

通過制度創新探索開放型經濟新體制。當前，我國改革已進入深水區和攻堅期，深層次利益關系和矛盾集中凸顯，如何打破積存多年的頑瘴痼疾，如何推動中國經濟實現更高質量發展，成為迫切需要解決的重要課題。設立自貿試驗區，就成為解決這一問題的有效手段。自貿試驗區以制度創新為核心，改變過去各類試驗區單純依靠財政稅收、政策優惠、引進技術和資本的傳統模式，在關稅貿易政策、投資管理體制、金融市場開放、政府職能轉變等領域探索重大改革，以我為主構建符合國際慣例的游戲規則和制度體系，比如探索政府職能轉變新機制、創新現代社會治理新模式、探索經貿發展新規律和開放金融市場新舉措等。然后再把這些成功經驗復制推廣到全國，構建起與我國開放型經濟發展相適應的新體制、新模式、新業態，持續釋放改革開放的新紅利。

主動開放打造參與國際競爭新優勢。加快推動自貿試驗區建設，其戰略目標是在國際經貿投資中爭取主動，贏得國際競爭新優勢。與此同時，“自我革命”主動打造面向全球的自貿試驗區平臺，可以更好地服務國家“一帶一路”建設和國家重大區域發展戰略的實施。“一帶一路”倡議是我國從建設人類命運共同體的戰略高度，積極參與全球治理和建立開放型貿易規則貢獻的中國方案。因此，主動開放打造參與國際競爭的新優勢，就成為設立自貿試驗區的重要任務。而構建對外開放新格局，探索與沿線國家和地區優勢互補、區域多邊合作新機制就成為建設自貿試驗區的重要任務。自貿試驗區的建設精髓是“先行先試”，即探索經貿合作新模式，打造國際競爭新優勢，創新金融開放新機制，為我國經濟實現更高質量發展奠定堅實基礎。

培育區域協調發展的戰略新引擎。自貿試驗區作為特殊的經濟區，一旦設立將會對所在區域帶來舉足輕重的拉動作用。首先，自貿試驗區可以利用高度開放的貿易、投資和金融政策集聚高端要素資源，形成優良的營商環境，吸引各類高端服務業、高新技術產業和現代制造業落地，成為現代產業發展的新高地。其次，自貿試驗區能夠發揮制度創新優勢，發揮產業協同功能，引領產業向集群化發展，成為區域經濟發展的新引擎，并不斷提升自身對周邊的輻射帶動作用。比如，在上海自貿試驗區改革開放的帶動下，長三角區域的基礎配套設施建設將相互融合，產業發展的協同效應將不斷提升，以產業集群為引領的城市群將不斷擴大，最終推進長三角的區域一體化進程。廣東自貿試驗區建設正在推動粵港澳大灣區實現融合發展，特別是現代服務業的開放與合作，通過自貿試驗區的“先行先試”，進一步放寬了投資準入、促進了投資貿易的便利化，推動了跨境貿易人民幣結算業務的發展，實現了服務貿易的進一步開放。天津自貿試驗區建設成為京津冀協同發展的龍頭，作為京津冀區域最大的綜合性貿易港口，正在發揮著對外開放的戰略平臺，貿易投資便利化的窗口，區域協同融合發展的引擎作用。

“先行先試”積累防范風險經驗的試驗場。擴大開放意味著會帶來風險，如何在開放中防范和化解風險，也是我國設立自貿試驗區面臨的重大考驗。比如，2013年9月，上海自貿試驗區成立之時，正值中美貿易開展談判，對于美方在準入前國民待遇、負面清單、競爭中立、環境條款、勞工權益、征收補償、金融服務、外匯轉移、稅收稅制、投資授權等方面提出的高要價，如果盲目接受，勢必會帶來我國經濟命脈被外方掌控的風險。如果全部否定，談判會限于停滯，我國也會被排除在世界貿易規則之外。若把這些在國際貿易中可能遇到的不確定性風險，在自貿試驗區內“先行先試”，一方面可以對標國際經貿規則進行調整創新，對可能帶來的不確定性風險未雨綢繆，為我國進一步擴大開放提供可推廣可復制的經驗;另一方面又可以將風險控制在一定的范圍，待積累起防控和化解風險的經驗后，再從局部試驗推廣到全國。

我國已形成的重大區域發展戰略

目前，18個自貿試驗區已覆蓋我國各主要區域，構建起東中西協調聯動、陸海統籌發展的全方位和高水平區域開放新格局。從國家戰略層面上看，既能服務于“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等國家重大戰略，又能服務于西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起、東部地區率先發展等國家區域發展戰略，形成環環相扣、與國家新一輪改革開放總體布局高度吻合的格局。

眾所周知，我國幅員遼闊、人口眾多，各地區發展條件差異顯著，區域發展不平衡是基本國情。新中國成立以來，黨中央高度重視區域協調發展問題，不斷豐富和完善區域發展的理念、戰略和政策體系，促進區域協調發展也發生了深刻變化、取得了歷史性成就。新中國成立以來，我國區域發展經歷了均衡、不均衡、再均衡、協調發展的過程，總體上可以分為四個歷史階段（注：郭蘭峰，《新中國成立以來促進區域協調發展的成效與經驗》，《中國改革報》，2019年7月7日）。

第一階段，從新中國成立初期到改革開放前。1956年，毛澤東同志指出，“沿海的工業基地必須充分利用，但為了平衡工業發展的布局，內地工業必須大力發展。”按照這一戰略思想，工業布局不斷由沿海向內地推進，有力地改變了舊中國遺留下來的沿海與內地發展極度不平衡的工業格局。

第二階段，從改革開放初期到上世紀90年代中后期。1988年，鄧小平同志提出了“兩個大局”的戰略思想。按照這一戰略思想，通過設立經濟特區、沿海開放城市等一系列對外開放舉措，形成了沿海地區先走一步、進而帶動內地發展的格局，實質上是用不均衡的區域發展帶動了全局的趕超式發展。

第三階段，從上世紀90年代中后期到黨的十八大前。1995年，黨的十四屆五中全會提出，應當把縮小地區差距作為一條長期堅持的重要方針。黨中央在鼓勵東部地區率先發展的同時，先后作出了實施西部大開發、東北地區等老工業基地振興、促進中部地區崛起的決策部署，形成了以“四大板塊”為支撐的區域發展總體思路。

第四階段，黨的十八大以來。以習近平同志為核心的黨中央對促進區域協調發展作出了新的重大戰略決策，部署實施區域協調發展國家戰略，建立更加有效的區域協調發展新機制，推動實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長江三角洲區域一體化發展、粵港澳大灣區建設等重大戰略，加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制。

2018年11月， 中共中央、國務院發布《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》（以下簡稱“《意見》”）指出，實施區域協調發展戰略是新時代國家重大戰略之一，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分。當前我國區域發展差距依然較大，區域分化現象逐漸顯現，無序開發與惡性競爭仍然存在，區域發展不平衡不充分問題依然突出，難以適應新時代實施區域協調發展的戰略需要。《意見》提出“推動國家重大區域戰略實現融合發展，以‘一帶一路建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設和推進長三角一體化進程等國家重大區域戰略為引領（見圖2），以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎，促進區域間相互融通和補充。”

自貿試驗區發展應與國家重大區域戰略實現對接

筆者認為，我國自貿試驗區肩負的重要使命是推動政府職能轉變、促進貿易和投資便利化、探索金融市場開放創新等，為我國全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。為此，自貿試驗區應成為國家區域發展戰略的新平臺，肩負起拉動所在區域實現經濟增長和協調融合發展的重要使命。

自貿試驗區應成為國家區域發展戰略新平臺

首先，自貿試驗區發展與國家重大區域戰略密切關聯。部分自貿試驗區戰略定位中有關于在各大區域板塊布局中作用的表述。比如遼寧自貿試驗區的戰略定位之一是“提升東北老工業基地發展整體競爭力和對外開放水平的新引擎”;浙江自貿試驗區的戰略定位之一是“建設東部地區重要海上開放門戶示范區”; 湖北自貿試驗區的戰略定位之一是“建設中部有序承接產業轉移示范區”;重慶自貿試驗區的戰略定位之一是“建設西部大開發戰略重要支點”;四川自貿試驗區的戰略定位之一是“建設西部門戶城市開發開放引領區”。

其次，自貿試驗區服務于國家區域發展“五大戰略”。目前，大部分自貿試驗區的戰略定位均有關于“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設和長三角一體化的表述。如廣東自貿試驗區的戰略定位之一是“打造粵港澳大灣區合作示范區”;天津自貿試驗區的戰略定位之一是“建設京津冀協同發展高水平對外開放平臺”;福建自貿試驗區的戰略定位之一是“打造面向21世紀海上絲綢之路沿線國家和地區開放合作新高地”;河南自貿試驗區的戰略定位之一是“服務于‘一帶一路建設的現代綜合交通樞紐”;重慶自貿試驗區的戰略定位之一是“建設‘一帶一路和長江經濟帶互聯互通重要樞紐”;陜西自貿試驗區的戰略定位之一是“建設‘一帶一路經貿合作和人文交流重要支點”（見表1）。

國家區域戰略需要確定新的經濟增長點

眾所周知，我國改革開放初期的區域經濟發展，按照特殊政策和靈活措施原則，給投資者比其他地區有更優惠的條件，千方百計引進資金、技術、設備。這些特殊優惠政策，是區域經濟發展的初始條件，當區域經濟發展到一定階段后，它所享有的優惠政策效果就會逐步弱化。自貿試驗區建設改變了這種區域經濟發展模式，即不通過利用政策洼地，而通過改革開放高地來拉動區域經濟增長。自貿試驗區改革開放高地，實際上是承擔領頭羊、排頭兵、先行者的使命，在全國創新探索可復制可推廣的經驗。正如習近平總書記指出的：自貿試驗區建設，是改革開放的國家戰略，要大膽闖、大膽試、大膽推，盡快形成可復制、可推廣和行之有效的制度創新成果。為此，每個自貿試驗區的戰略定位都各有特色，這主要是根據自貿試驗區所在區域的經濟發展水平、區位交通優勢和自身資源稟賦等條件確定的。不僅如此，自貿試驗區也必然要擔負起拉動本區域經濟發展的火車頭使命，努力成為國家重大區域發展戰略新的經濟增長點。

實踐證明，我國自貿試驗區在推動城市群發展、產業轉型升級和區域一體化建設方面發揮著領頭羊作用。比如廣東自貿試驗區通過發揮輻射帶動功能，在引領珠三角區域城市群融合發展和基礎設施一體化方面功不可沒。天津自貿試驗區總體方案提出“通過自貿試驗區高端產業集聚，促進京津冀地區優化現代服務業、先進制造業和戰略性新興產業布局，創新區域經濟合作模式。以產業鏈為紐帶，在自貿試驗區建立市場化運作的產業轉移引導基金，促進京津冀地區在研發設計、生產銷售和物流配送等環節的協同配合”，并提出積極推動區域金融市場一體化，構筑了服務區域發展的科技創新和人才高地。遼寧自貿試驗區在推進東北區域一體化協同發展和推進東北地區在研發設計、生產銷售、物流配送、人才交流、教育培訓等方面合作中發揮著重要作用。重慶自貿試驗區、四川自貿試驗區、陜西自貿試驗區在推動區域開放型經濟發展和區域創新發展/促進區域產業轉型升級和區域產業合理布局、優勢互補、錯位發展等方面同樣扮演著重要角色。

加快自貿試驗區建設助推區域經濟協調發展

受地理區位和資源稟賦等因素的影響，我國區域發展不平衡特征十分突出，呈現出明顯的東、中、西梯度發展格局。東部沿海地區地理區位優勢明顯，人均GDP和產業結構層次比較高，經濟發展水平處于全國領跑地位，而中西部地區經濟發展水平卻梯次遞減。已經設立的自貿試驗區按地理區位可分為5大“自貿試驗區發展板塊”，即由上海、浙江、福建、廣東和江蘇5個自貿試驗區構成的東部沿海自貿試驗區發展板塊，由天津、遼寧、山東和河北4個自貿試驗區構成的環渤海自貿試驗區發展板塊，由陜西、四川、重慶、湖北和河南5個自貿試驗區構成的中西部內陸自貿試驗區發展板塊，由黑龍江、廣西和云南3個自貿試驗區構成的沿邊地區自貿試驗區發展板塊，由海南自貿試驗區構成的自由貿易港發展板塊。

根據各自貿試驗區的戰略定位和發展目標，他們必將成為所在區域經濟增長的新引擎，可以有效助推區域經濟實現健康協調發展。自貿試驗區作為區域發展新的增長極，通過高端要素集聚，發揮規模效應與輻射帶動作用，實現優質資源的有效配置，推動區域產業結構的轉型升級。增長極的快速形成，加快了自貿試驗區高端產業的聚集，提升了區域經濟發展能級，如銀行保險為核心的現代服務業、高端裝備制造業和高新技術產業等聚集，必然帶動區域相關產業和行業的快速發展。與此同時，隨著本區域產業的升級，區域間的產業融合會進一步加深，如中西部地區具有資源與勞動力優勢，東部地區具有資金、技術和人才優勢，各區域間在產業融合發展中實現了優勢互補，從而有效助推區域經濟的協調發展。

（作者單位：特華博士后科研工作站）