鎮江市土地流轉問題研究

朱雨桐　鄭宇

摘要：土地流轉作為新城鎮化建設的基本政策，對我國實現農業規模化、現代化、集約化具有重要意義。家庭聯產承包責任制對土地按人口均分使得土地資源小而分散，不利于土地資源的效用最大化，因此土地流轉和農地集體化經營成為近年來我國農村土地高效配置的新舉措。本文以江蘇鎮江市為主要研究對象，通過實地考察和走訪，對土地流轉政策的實行效果和暴露的弊端進行分析研究，從而針對性的提出參考建議。

關鍵詞：鎮江市;土地流轉;農業現代化

一、引言

鎮江市位于江蘇省中部，經濟發展、勞動力轉移、土地流轉執行效果等方面都處于江蘇省的中游水平，其土地流轉小有成效，但隨著土地流轉的推進很多問題也暴露出來，這其中既包括地區性問題也包括普遍性問題。為使得調查結果具有普遍性，本文選取三個城鎮作為主要調研對象分別代表不同類型的土地流轉程度和方向：天王鎮在土地流轉中以流轉給企業種植林木為主，部分村發展種植養殖和農場;司徒鎮以農業輔助工業發展，農業上著重發展有機茶葉、應季果蔬、高檔苗木花卉、優質種豬和糧食五大特色，現擁有41家農業合作組織和6家觀光休閑農莊;油坊鎮是糧食產量大鎮，現發展多種經營，有農村合作社、示范園、采摘園、休閑公園的等項目，土地流轉效果良好。

二、三鎮基本情況與土地流轉現狀分析

（一）天王鎮

天王鎮是句容市的南大門，轄16個行政村、一個社區居委會，總面積140.9平方公里。天王鎮的工業基礎堅實，目前工業企業多達200多家，是南京周邊著名的臺商投資區之一。同時發展有機農業形成了大棚種植、應季鮮果、苗木花卉、有機茶葉等特色農業板塊和種養基地。據了解，近五年來土地流轉的主要方向是出租給企業發展苗木種植。

截至2017年年底，天王鎮家庭承包經營的耕地面積為69919畝，其中57%進行了流轉，流轉的土地中97%的流轉方式為出租，絕大部分流入了企業。從時間上來看80%的流轉發生在近4年，2013年以前，土地流轉很少。從簽訂合同情況來看，流轉出承包耕地戶數為12411，全部簽訂流轉耕地合同，但土同規范性有待提高。據了解，天王鎮土地的租金每畝田800元，每畝地500元，對于大多數農戶來說，將地流轉出去比自己耕種更合算，因此一開始土地流轉的積極性很高。農村土地流轉扶持資金實行以獎代補，對具有較大經營規模的土地集中流轉的流出方給予一次性獎勵。

土地流轉前，大部分土地用來種植水稻、油菜等經濟作物，需要大量的體力勞動，且獲得收益不高。如今，大部分土地流入企業，企業用于種植苗木以及養殖雞鴨等家禽，不再需要大量的體力勞動。由于苗木生長周期長，導致投資回報期較長，所以存在租金拖欠問題，當地政府通過法律援助和墊付租金的方式處理此類問題，但效果并不理想。

（二）司徒鎮

司徒鎮位于丹陽市西郊，是鎮江市唯一的“強鎮擴權”鄉鎮，轄10個行政村，1個居委會，面積91.73平方公里。司徒鎮工業以眼鏡特色產業為主導，輕紡、線纜、化工等為輔，建有中國眼鏡產業園、江蘇省中小企業產業集聚示范區。農業方面建有農業產業園，中國最大的智能化種豬養殖基地，家庭農民合作組織和41家觀光休閑農莊。司徒鎮在土地流轉和經濟發展過程中，開墾魚塘、基建建設、公共設施建設等占用了農業用地，使得糧食產量不斷下降，目前政府已經有治理項目實施，但農業用地仍在減少，合理的土地規劃對于鄉村發展有促進作用，但過度占用農業用地對我國糧食產量有不小的影響，這是各地土地流轉的通病，應當盡快治理。

（三）油坊鎮

油坊鎮位于揚中市境西南部，下轄16個行政村、2個社區，總面積62.93平方公里。油坊鎮工業生產以制造組件為主，現定報企業66家，其中億元企業16家;農業以種植養殖業為主，全鎮小麥種植1.6萬畝，已建成10多個養殖基地和生態農業合作社;林業方面，現完成造林560畝，農田林網改造1500畝，建有農民綠色休閑公園，采摘園等。

2017年，油坊鎮土地流轉面積創歷史新高，稻麥種植流轉土地1.6萬畝，占總耕面積的70%。2017年12月，油坊鎮長旺村成立了揚中市第一家成立的整村推進組建的土地股份合作組織，土地流轉率達100%。收益按“保底收益+按股分紅”的方式，農戶每年可得每畝500斤粳稻的計價收益和經營收益的60%分紅。農戶普遍反映零散土地的收益遠小于外出打工，因此村內主要勞動力還是外出務工的居多，近年家庭農場、農業合作社以及土地流轉大戶的小規模經營使得部分閑散土地集中起來，但規模經營所需的貸款審批流程復雜、技術培訓不到位，農業保險不完善等問題大大抑制了家庭農場、合作社、示范園等的發展，很大程度上降低了流入方的積極性。

三、鎮江市農村土地流轉問題及原因

通過文獻研讀和實地調研發現，鎮江市作地處經濟發展大省江蘇，由于其土地流轉開始較早，在政府政策的扶持、農戶的積極響應下，土地流轉機制已經逐步完善，新型經營主體也頗具規模，對比大多數學者研究的一些流轉相對較晚，發展較慢的省市地區，該地區存在的問題又有一些不同。從土地流轉制度不斷發展完善的角度看，針對鎮江市的實際情況，在土地流轉的具體實施過程中存在以下幾點問題。

（一）合同規范性有待加強

近幾年由于法律法規的不斷完善，政府的管理逐漸加強，合同的簽訂也得到重視，部分地區合同的簽訂率達到百分之九十以上。但同時我們也發現，有些合同并不規范，這主要集中在農戶與農戶之間的流轉，在與龍頭企業和集體流轉的過程中合同的規范性遠大于小規模個戶之間的流轉，這說明農戶的權責意識弱，也導致了村民之間糾紛的增加。原因主要在于農戶的學歷水平較低，對流轉的法律意識較弱，當真正出現農業補貼、糧食收益變動較大、土地流轉價格上漲等問題時合同的不規范便會對流轉產生負面影響。

（二）非農化、非糧化問題的存在

由于農業收益低，農民文化水平普遍偏低等問題，農戶們對于土地的保護珍稀程度一直不高，在提出農業改革之后，非農化非糧化問題日趨嚴重。作為土地的流入方，為追求高效益，破壞農地原有的土地面貌，有些村鎮政府存在為“響應”國家政策，盲目追求土地流轉的比例，導致土地因商業資本的投入帶來的非農化非糧化。對于土地的非農化非糧化問題是否會造成國家國家糧食安全，很多學者都提出了自己的觀點，筆者認為農地的非農化非糧化是土地流轉制度不完善帶來的，并非該制度的負效應，我們應當理性看待此類問題，通過不斷完善制度，加強管理監督，減少該問題對糧食安全帶來的影響。

（三）經營大戶貸款難、保障少，積極性受挫

在對部分家庭農場主和養殖基地相關人員的調研中我們了解到農戶規模經營所需資金籌集仍存在審批流程復雜、貸款金額小、政府補貼少的問題。大規模的經營土地無疑是需要大量資金運轉的，這些流入方經營的土地少的有幾十畝，多的有上千畝，貸款是必不可少的，但是由于地方的項目扶持力度不足以及貸款難導致的農戶無法正常經營也是阻礙土地流轉的一大問題。同時由于農業受自然天氣影響大，惡劣的天氣會導致農戶利益受損，我們在提到農業保險的問題時農戶覺得保險的賠付對于受到的損失來講是杯水車薪。部分地區是政府全額出資來繳納保險，還有些地區是政府和農戶個人各出一部分，保費根據品種不同十幾到幾十不等，保額也和受損面積、生長期不同差距較大，從總體上看遇到自然災害農戶仍需個人承擔大部分損失。

（四）新型經營主體專業化程度不高，經營管理體制不完善

新型農場，專業大戶，農民專業合作組織等新型經營主體除了融資難以外還面臨專業技術人員的缺少、經營體制的不完善等新問題。農村經營主體由于體制松散，專業化程度不高，融資難等問題帶來了資金流動受限、難以形成產業鏈，導致發展緩慢。農戶認為技術培訓很有必要，但更重要的是針對性培訓。實地調查結果顯示政府對于農戶的專業技能培訓的頻率和時長是很高的，但效果卻不盡如人意，有些培訓效果甚微，甚至毫無效果。經營水產養殖以及部分特殊的種植養殖的農戶，既沒有專家指導也沒有行業內的人交流，只能靠不斷嘗試摸索經驗，效率很低。這是由于一方面是我國處在農業轉型期，對于新型農業主體的認識和研究程度不夠深入，有些地方已經初具規模，還有些地方還在探索階段;另一方面法律不健全，這導致了權責不明，管理松散也就可想而知了。在農村，村委會、農業合作社等組織機構都有法律約束，而集體經濟組織因不同于其他組織無法可依，由村委會代為法人行使各項職能和權力并非長久之計。

（五）部分農產品回報周期長，流入企業信用沒有保障

部分農作物如苗木等生長周期長導致投資回報周期長，所以農民要在幾年后才有收益。為更好地利用土地資源，促進資金流動，部分村鎮發展林下經濟如句容市的林下種植業和養殖業，取得了可喜的成果。還有些村鎮采取建立土地入股分紅，如油坊鎮的土地股份合作組織，采用“保底收益+按股分紅”為農戶收入提供保障。然而還有些地區由于將大片土地流轉給企業進行苗木種植，流轉周期長，苗木變現慢所以就出現了租金拖欠問題，政府采取上訴和墊付等方式，但農戶的利益受損，這對未來土地流轉的規模化經營有很大負面影響。

（六）流入戶對土地的傷害程度大

三權分立下的土地流轉，所有權歸集體，承包權歸流出戶，而經營權則歸流入戶。流入土地期限大部分集中在3～10年，流入戶則只在乎眼前利益不考慮土地的持續性，或因缺乏耕地保護和可持續發展意識改變農地用途導致土地質量下降，使得土地在流出后產量、肥力等都會減少，對土地造成的傷害只有流出戶自己承擔，農戶的利益無法得到保障，目前有些地區該問題已經顯露出來，大多數地區還在流轉期限內，這將成為土地質量的一個隱患。

四、關于完善鎮江市土地流轉的措施和建議

鎮江市地處長江南，長三角北，既不同與蘇北的農區型農業，也不同于蘇南的城鎮型農業，是典型的長三角城郊型農業。同時在鎮江市內也存在地區差異，句容，丹徒偏向于農區型，而揚中，丹陽則偏向于城鎮型。因此鎮江市在發展農業時應堅持因地制宜，揚長避短，發展具有地方特色的現代農業。依托優越的地理位置和良好的基建設施，吸引了很多行業龍頭企業和農民專業合作社的投資促進鄉村旅游、現代農業和生態農業的發展，再加上農業剩余勞動力進城務工共同促進土地流轉的迅速發展。發展過程中也存在諸多問題，新型農業主體專業性不高，中介機構服務機制不完善，合同的規范性，土地傷害程度大等問題互相之間也有很大的關聯性，主要原因是農民文化素養較低，相關法律機制沒有建立起來，權責無法明確，專業人員少。立足于該地區土地流轉的實際情況，結合政府政策和相關文獻研讀，提出以下幾點措施和建議，希望能為該地區完善土地流轉機制提供思路。

（一）推動新型農業經營發展，拉動土地流轉規模擴大

農業發展不應僅停留在數量，更應該提高質量，提高農產品的附加值，進行再生產再加工，延長產業鏈，將農產品品牌化是農業發展的新方向。這方面鎮江市部分地區已經取得了可喜的成果，如丁莊葡萄、白兔草莓、丹徒黃桃等。也有許多地區還在探索階段，應當學會學習和借鑒，努力發展具有地方特色的農業生產體系。推動“互聯網+農業”的發展是一條切實可行的道路，通過實現便利化、智能化、物聯化，為農業現代化發展注入新鮮活力。如今農業產業若想提高收益率，必須從土地資源利用效率入手，實行農產品科技化，生產過程機械化，使農業實現產業化、現代化。農業產業化現代化是在當前我國農業小戶經營，家庭承包的基礎上，聯合散戶，擴大經營規模，設立農業合作社，延長產業鏈，形成供銷一體的農業經營模式。

（二）建立完善的中介服務機制和價格評價機制

完善的中介服務機制是信息流通、提高土地流轉率的重要途徑，價格評價體系的建立也有助于有助于實現資源的合理匹配。一方面中介服務平臺的專業化應放在首要位置，有些地區服務平臺的人員對政策機制等了解并不是很全面，土地流轉自然效率低下，另一方面平臺的基礎建設應當做好，很多村民的了解渠道也僅僅是村委會，缺少專職人員，權責不清等問題都是影響農民流轉積極性和流轉效率的一大阻礙。這不僅僅是村民文化水平的問題，還有政府的人員配置，信息發布平臺的不完善導致的。建立價格評價機制能有效提高資源利用率，土地的肥沃程度、流轉時限、地質結構、地理位置以及土地預期價格、適合從事怎樣的農業生產對土地價值的影響很大，通過專業評估團隊進行土地價值評估，向市場發送信號，解決流入流出雙方信息不對稱的問題，減輕土地流轉負擔，消除未來農戶糾紛隱患。流轉前按實際情況評估土地價格，設置保底價，保障農戶基本利益;流轉中政府應當適當控制價格浮動，保證流轉的持續性;流轉后應定時公布最新流轉價格，相關數據和政府政策，并調查農戶對價格設定的滿意程度，不斷改善價格建立機制，使農戶放心流轉，提高農戶流轉積極性。