國家審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部審計(jì)工作指導(dǎo)和監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

■黎春香 邢艷帥 劉京（湖南省審計(jì)廳）

2018 年3 月，審計(jì)署發(fā)布《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》明確提出，“對(duì)本單位及所屬單位的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計(jì)，是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)必須認(rèn)真履行的一項(xiàng)重要職責(zé)”。作為生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)者、推動(dòng)者、實(shí)踐者的生態(tài)環(huán)境部門，它的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)更應(yīng)擔(dān)負(fù)好此項(xiàng)職責(zé)。同時(shí)，國家審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督，從而促進(jìn)生態(tài)環(huán)境部門高效優(yōu)質(zhì)履職，助推生態(tài)文明建設(shè)更好開展。

一、生態(tài)環(huán)境部門職責(zé)及其內(nèi)部審計(jì)工作職責(zé)的變化

隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入推進(jìn)，短短幾十年，生態(tài)文明建設(shè)在我國經(jīng)歷了一個(gè)從萌芽到被視之為關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)的發(fā)展過程，其被重視程度不斷提高。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)“綠水青山”的美麗中國，已然成為政府及民眾的共識(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)也責(zé)無旁貸。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，隨后幾年，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)從試點(diǎn)逐步過渡到全面鋪開階段。與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職責(zé)也發(fā)生了相應(yīng)變化，原來的工作重點(diǎn)是監(jiān)督單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性。而近幾年來，配合國家審計(jì)機(jī)關(guān)，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境部門全面貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)政策措施落實(shí)的監(jiān)管，成為生態(tài)部門內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)新的工作重點(diǎn)。同時(shí)，對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題整改落實(shí)、跟蹤反饋，不斷促進(jìn)生態(tài)文明政策更好落地生根，內(nèi)審機(jī)構(gòu)具有與生俱來的優(yōu)勢，這是當(dāng)前人少事多的國家審計(jì)機(jī)關(guān)所難以做到的，也是新時(shí)代賦予它的新任務(wù)。

二、當(dāng)前省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的重要性日益凸顯，但是其機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備情況并不理想，這種情況的發(fā)生，與目前相關(guān)法律法規(guī)不健全，相關(guān)制度還處于“有則有之，但語焉不詳”，缺乏剛性制度的支撐不無關(guān)系。2011 年制發(fā)的《環(huán)境保護(hù)部內(nèi)審工作規(guī)定》，提出了“各派出機(jī)構(gòu)、直屬單位應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)定，建立健全內(nèi)部審計(jì)工作制度”的原則，并明確規(guī)劃財(cái)務(wù)司為生態(tài)環(huán)境部的內(nèi)部審計(jì)主管部門。但是，該規(guī)定并未對(duì)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體形式作出明確規(guī)定，對(duì)于貫徹落實(shí)中央和各省關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重大決策部署情況、遵守生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督責(zé)任、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金征管用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行情況等方面也未作出相應(yīng)規(guī)定。

根據(jù)上述規(guī)定，目前，我國31 省、自治區(qū)、直轄市的省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門的內(nèi)審機(jī)構(gòu)大部分依附于財(cái)務(wù)審計(jì)處，或科技與財(cái)務(wù)處等，個(gè)別省份的生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)設(shè)的機(jī)關(guān)處室連內(nèi)部審計(jì)職責(zé)也沒有明確。在省級(jí)以下生態(tài)環(huán)境部門，設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況更令人堪憂。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分生態(tài)環(huán)境部門基層單位認(rèn)為，內(nèi)部審計(jì)與本單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)沒有直接關(guān)系，可有可無，無需單獨(dú)設(shè)置；個(gè)別單位甚至認(rèn)為行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)比較簡單，無需內(nèi)設(shè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)；而有些則是人員編制太少，加之領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的重視力度不夠，導(dǎo)致也沒有設(shè)立專門的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，即使設(shè)置了相應(yīng)的部門也都處于比較邊緣的位置。以H 省為例，在2019 年統(tǒng)一開展實(shí)施的3 市及14 縣區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任（任中）審計(jì)，筆者發(fā)現(xiàn)各市縣區(qū)生態(tài)環(huán)境部門均沒有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，市級(jí)主要依附于辦公室、規(guī)劃財(cái)務(wù)科等，而在一些縣區(qū)級(jí)生態(tài)環(huán)境部門甚至連內(nèi)部審計(jì)職責(zé)也沒有明確。

三、國家審計(jì)機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督的依據(jù)和方式方法

（1）對(duì)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督的法律依據(jù)。有些組織和個(gè)人對(duì)內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)立、內(nèi)審人員配備，內(nèi)審工作開展存在負(fù)面干預(yù)，內(nèi)審工作流于形式，完全把內(nèi)審看作是應(yīng)對(duì)國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)單位審計(jì)的一個(gè)應(yīng)對(duì)策略。而實(shí)際上，《中華人民共和國審計(jì)法》第二十九條已明確規(guī)定，依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度；其內(nèi)部審計(jì)工作應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。因此，毫無疑義，國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)審工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，這是法律賦予的神圣職責(zé)。

（2）加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督的方式方法。《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》明確指出，“審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、交流研討等方式，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；審計(jì)機(jī)關(guān)可以采取日常監(jiān)督、結(jié)合審計(jì)項(xiàng)目監(jiān)督、專項(xiàng)檢查等方式，對(duì)單位的內(nèi)部審計(jì)制度建立健全情況、內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量情況等進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督；審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)單位報(bào)送的備案資料進(jìn)行分析，并將其作為編制年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的參考依據(jù)”。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，在全面推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作時(shí)，國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合離任審計(jì)工作的審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)，以及各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢新要求、當(dāng)?shù)刭Y源特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境狀況以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量改善等熱點(diǎn)問題和生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的突出問題，對(duì)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部審計(jì)工作有針對(duì)性地開展分類實(shí)施指導(dǎo)和監(jiān)督，促進(jìn)其工作內(nèi)容與時(shí)俱進(jìn)，讓其成為成為政府審計(jì)的重要助力，成為生態(tài)環(huán)境部門依法有效履職的重要助力。

四、完善和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部審計(jì)工作的具體措施

（1）提高對(duì)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部審計(jì)工作重要性的認(rèn)識(shí)。內(nèi)部審計(jì)與社會(huì)審計(jì)、政府審計(jì)并稱為我國當(dāng)前的三大監(jiān)督主體，其中，相比其他兩種類型的審計(jì)工作，內(nèi)部審計(jì)具有更強(qiáng)的主動(dòng)性和便捷性。所以，如果要提高生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部審計(jì)工作的成效，一方面，生態(tài)環(huán)境部門必須進(jìn)一步提高對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)，采取切實(shí)可行的手段措施逐步提高本單位各個(gè)部門人員對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的重視程度，對(duì)內(nèi)部審計(jì)內(nèi)容不斷完善，使內(nèi)部審計(jì)與與紀(jì)檢、監(jiān)察等監(jiān)督部門形成合力。另一方面，國家審計(jì)機(jī)關(guān)在開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的過程中，應(yīng)注重加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)審工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部審計(jì)的快速發(fā)展對(duì)國家審計(jì)發(fā)展的不可替代的促進(jìn)作用；在具體審計(jì)時(shí)，切實(shí)把當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)部門的內(nèi)部審計(jì)工作開展情況作為審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門內(nèi)審工作中遇到的一些問題，認(rèn)真分析和查找原因，提出行之有效的解決措施，以提高指導(dǎo)和監(jiān)督工作的針對(duì)性、前瞻性和實(shí)效性。

（2）完善生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部審計(jì)法規(guī)制度建設(shè)。2018 年1 月，審計(jì)署頒布了《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，這是內(nèi)部審計(jì)承擔(dān)生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)的重要制度依據(jù)，但是，該規(guī)定法律層次較低，可操作性不強(qiáng)。而生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門出臺(tái)的內(nèi)部審計(jì)的相關(guān)法律法規(guī)，最近的一次是2011 年12 月，即《環(huán)境保護(hù)部內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》《環(huán)境保護(hù)部派出機(jī)構(gòu)和直屬單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施辦法》，不僅內(nèi)容與當(dāng)前政策存在一定的“時(shí)滯”，而且只是部門規(guī)章，沒有上升到法律層面，缺乏剛性約束，直接影響了內(nèi)審工作的推動(dòng)和實(shí)施。但隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)實(shí)施，原有對(duì)生態(tài)環(huán)境部門的內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定已不能適應(yīng)新的時(shí)代的要求，理應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，明確生態(tài)環(huán)境部門必須建立和健全內(nèi)部審計(jì)制度的強(qiáng)制性要求，以此保障內(nèi)部審計(jì)工作依法依規(guī)進(jìn)行。同時(shí)，各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)也要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，促使地方政府通過建章立制，把一些成功的內(nèi)審理念、經(jīng)驗(yàn)做法推廣到各級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門，規(guī)范內(nèi)部審計(jì)行為，保障內(nèi)部審計(jì)工作健康有序發(fā)展。

（3）保證生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。根據(jù)目前我國各省、自治區(qū)、直轄市省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，100%的省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門均沒有獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，大多都是由財(cái)務(wù)部門或其他部門來承擔(dān)相關(guān)工作和職能，即便是在生態(tài)環(huán)境部，目前也沒有獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，這使得審計(jì)工作獨(dú)立性得不到應(yīng)有體現(xiàn)和基本的保障。還有一些單位甚至根本沒有專業(yè)的審計(jì)人員，大部分由財(cái)務(wù)人員兼任，有些甚至根本就沒有履行單位內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)。這種自己對(duì)自己進(jìn)行審視的審計(jì)模式，嚴(yán)重缺乏公允性，審計(jì)結(jié)果也不具備任何的參考價(jià)值，這必然會(huì)影響到單位內(nèi)部審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性。因此，目前各地區(qū)生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)考慮設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，并且保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員在形式上和實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立性，在單位負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)單位負(fù)責(zé)人直接匯報(bào)工作，以此保證內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立地行使內(nèi)部審計(jì)職能。尤其是目前在我國政府審計(jì)力量嚴(yán)重不足的情況下，發(fā)展和完善生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部審計(jì)具有重要意義，不僅有助于更好實(shí)現(xiàn)我國生態(tài)文明建設(shè)的新任務(wù)新要求，同時(shí)也有利于部分緩解當(dāng)前國家審計(jì)機(jī)關(guān)自然資源和生態(tài)環(huán)境審計(jì)力量不足的現(xiàn)實(shí)問題。

五、結(jié)束語

生態(tài)環(huán)境部門作為我國生態(tài)文明建設(shè)的重要推動(dòng)力量，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到本單位內(nèi)部審計(jì)的重要性，建立健全內(nèi)審機(jī)構(gòu)，配優(yōu)配強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍，為內(nèi)部審計(jì)工作獨(dú)立有效開展提供堅(jiān)強(qiáng)保障；而國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，有義務(wù)也有責(zé)任對(duì)生態(tài)環(huán)境部門內(nèi)部審計(jì)工作加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，幫助其不斷提升內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍的能力素質(zhì)，加大內(nèi)部審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用力度，有效形成監(jiān)督合力，不斷推動(dòng)我國的生態(tài)文明與可持續(xù)發(fā)展建設(shè)事業(yè)持續(xù)前進(jìn)。