國有企業改革的經驗總結與政策建議

文=黃茂興 唐 杰

國企改革的經驗與總結

我國國有企業改革并不是盲目照搬其他國家的經驗模式，而是采取循序漸進、以點帶面、上下配合、先易后難的方式，在探索中推進改革，在改革中謀求發展。及時總結我國國有企業改革與發展的歷史經驗，有利于為深化國有企業改革提供新的思路和啟發，為全球企業發展貢獻“中國智慧”和“中國方案”。

第一，產權改革是國有企業改革的核心內容。改革開放后，國有企業改革的每個環節都離不開產權問題。初期的放權讓利沒有真正改革國有企業的產權屬性，從1998年開始推行的“抓大放小”將部分小型國有企業的產權轉讓給非公有制投資者，真正推動了國有企業的產權改革，而且讓部分民營經濟迅速發展壯大。2003年設立國有資產監督管理委員會，通過《企業國有資產法》認定作為國有企業產權主體后，我國國有企業的產權改革脫離西方的產權理論，開始進行創造性的嘗試。黨的十八屆三中全會將混合所有制上升到基本經濟制度重要實現形式的高度之后，產權改革的步伐不斷加速。國有企業的產權主體逐步讓出在競爭性領域的主導權，從控股地位轉變為參股地位，通過產權主體的國有資本管理活動替代國有企業，充分利用民營資本的效率在競爭性領域參與經營活動，提升國有資本的收益率。在重點領域的國有企業也開始推進混合所有制改革，引入民營資本，探索企業員工持股，健全法人治理結構，推行職業經理人制度等優化產權結構和治理結構。

第二，國有企業改革是一個循序漸進的過程。國有企業改革是一個由易入難的過程。改革開放前，主要圍繞著管理權的范圍展開，焦點集中在如何界定中央政府與地方政府對國有企業的管理權限上，這種改革并沒有觸動國有企業存在問題的本質矛盾，因此沒有達到預期效果。改革開放后，國有企業采取循序漸進改革的思路，先易后難，先試點、后推廣、再鋪開，先調整體制內的資源和權力，再推動制度創新，遵循從量變到質變的規律，通過長期的改革逐步實現了國有企業改革的根本性轉變。這是改革開放以來我國國有企業改革過程中最根本的經驗，未來的國有企業改革之路將面臨更多問題，仍應堅持這條循序漸進的改革之路。

第三，國有企業分類改革要避免“一刀切”。改革開放初期的國有企業改革，雖然也有針對部分國有企業的試點改革，但總體上沒有分類分層，而是按照統一的模式來推進的，因此整體效率提升不明顯。在建立現代企業制度階段，國有企業公司制改革開始出現了分類改革的實踐探索。從1997年到1999年，全國現代企業制度試點企業實行了不同形式的公司制，改制為股份有限公司的占23%，改制為國有獨資公司的占38.8%，并通過破產、兼并等形式淘汰一部分缺乏競爭力的企業。2015年后，《關于深化國有企業改革的指導意見》將國有企業分為公益類和商業類，而商業類又再分為處于充分競爭行業和領域以及其他行業和領域。對公益類國企，改革的目標是提供更高水平的民生保障、社會服務和運營效率，采取國有獨資，但鼓勵非國有企業通過“購買服務、特許經營、委托代理”等方式參與經營過程，并采用社會評價進行監督和約束。當然，目前對國有企業的分類，還較為籠統，還需要在改革過程中不斷探索來確定更為精準的分層和分類管理辦法。

第四，國企改革要適應國家經濟結構調整的戰略要求。改革開放以來，我國國有企業通過收購兼并、重組上市、關閉破產等多種形式，推動了我國經濟結構的戰略性調整，成效顯著。在計劃經濟時期，我國國有經濟占90%以上的市場份額，遍及國民經濟發展的所有領域，產業結構方面一二三產業的占比比較接近。改革開放后，我國國有經濟布局和結構按照建立完善社會主義市場經濟體制的要求進行戰略調整，形成比較合理的布局和結構，國有企業也相應地收縮戰線，集中投向重要行業或領域，組建了跨地區、跨行業、跨所有制和跨國經營的大集團。40年來，我國經濟的高速增長主要依靠的是大規模的要素投入。當前我國的經濟結構已經發生了根本性轉變，人口紅利逐步消失，投資驅動力遞減，生態環境承受力已經臨近極限，這些現實因素要求我國經濟發展要尋求新的動力。黨的十九大強調要堅定實施創新驅動發展戰略，國有企業特別是中央企業改革的戰略目標也開始轉向創新驅動發展，結合所有制改革帶動民營企業和上下游中小微企業的共同發展，充分發揮了創新擴散作用，推動完善了各地區新興產業布局。

深化國有企業改革與發展的政策建議

黨的十九大報告明確提出，要培育具有全球競爭力的世界一流企業。國有企業改革的任務還沒有完成，實現中華民族偉大復興的中國夢，離不開國有企業的戰略支撐和引領作用。為實現這一目標，深化我國國有企業改革與發展可以從以下幾個方面加以推進。

第一，以習近平新時代中國特色社會主義思想指引國有企業改革方向。十九大報告指出，“必須堅持以人民為中心的發展思想”，“不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”。這一重要論述指明了國有企業改革是“為了誰”的根本出發點。因此，推進國有企業改革必須堅持以人民為中心，以解放和發展社會生產力，逐步改善人民生活為方向，繼續確保國有企業的社會責任擔當，突出國有企業科技創新的帶動和突破效應，體現國有企業在整合行業資源和協調發展方面的優勢，發揮其在防范重大風險、精準扶貧、綠色發展方面的示范作用。結合當前我國國有企業改革遺留的問題和國內外經濟發展形勢，新時代推進國有企業改革要遵循三個主要目標：一是繼續做強做優做大，鞏固國有企業和國有資本在關鍵領域的主導地位。這是關系到我國社會主義性質的問題，是新時代發展中國特色社會主義的必然要求。二是堅持創新驅動，滿足新時代人民日益增長的美好生活需要。必須強化國有企業創新主體地位和引領作用，為引領產業變革、提升人民生活品質、促進可持續發展、保障國家安全提供強有力的技術支撐。三是培育全球核心競爭力，并具備應對各種經濟和政治風險的能力，才能夠在全球產業發展變革中擁有話語權和影響力，在世界舞臺貢獻中國力量。

第二，完善規范并推廣國有資本投資與運營機制。黨的十九大報告明確提出“推動國有資本做強做優做大”，也就是說，“做強做優做大”的主體不再是國有企業，而是國有資本。通過在國資委與國有企業之間建立國有資本投資運營公司，將國有資本管理的職能從國資委分解到國有資本投資運營公司，實現從行政管理向市場經營的角色轉變，改變目前國資委與國有企業之間的二級委托代理關系，降低國資委對國企決策的直接干預程度。讓國有資本投資運營公司作為投資方和出資人參與公司治理，還會在一定程度上把國有企業改造成為混合公司，促進混合所有制改革。2018年7月，國務院印發《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，該意見首次明確了對國有資本投資和運營公司的政府直接授權模式以及國有資本投資和運營公司的定位、職責、運營模式。由于國有資產管理體制改革涉及的是政策制定者的權利，在改革和實施的過程中，會面臨很多的阻力和困難。比如到底哪些企業轉變成國有資本投資運營公司，將哪些權力授予國有資本投資運營公司，國有資本投資運營公司如何給企業更大自主權，等等。國有資本授權經營機制還需要規范出資人與企業關系，界定所有權與經營權邊界，明確授權方式。既要充分授權，確立企業市場主體地位，也要建立有效監督機制，防止國有資產瀆職性流失。

第三，進一步重組和優化配置國有資本。黨的十九大報告強調，“必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上，把提高供給體系質量作為主攻方向”。當前，我國國有經濟的布局結構還不夠合理，重復建設甚至惡性競爭現象依然存在。進一步并購重組可以有效化解過剩產能，推進供給側結構性改革，優化資源配置。根據《關于深化國有企業改革的指導意見》，未來在充分競爭領域的商業類國有企業將加快重組步伐，運用融資、轉讓、并購等市場化手段，引入各類所有制資本戰略投資，與產業鏈相關、資源互補各類企業重組，提升國有資本的經營效率，增強國有企業的行業競爭力。商業類其他領域的國有企業和國有資本將根據國家戰略和全球競爭的需要，向前瞻性、戰略性行業和產業鏈核心技術領域集中，緊緊把握全球新一輪科技革命和產業變革重大機遇，尤其是與數字經濟發展壯大密切相關的互聯網+傳統產業、新一代信息技術、智能制造、新材料、新能源汽車、數字創意等戰略性新興產業，推動更廣領域新技術、新產品、新業態、新模式蓬勃發展。公益類國有企業將進一步明確設定非商業性的政策目標，在加強政策引導和監督管理的同時，加大財政和政策性資本投入，使得國有資本充分保障國計民生和國家安全。

第四，加快國有企業改革和制度創新步伐。隨著國有資本管理機制逐步建立，國有企業制度改革的重心將由產權層面落到企業管理層面。需要通過制度創新破解國有企業在人才激勵、權力制衡、競爭力提升方面的桎梏，確保產權改革的成果，真正激發國有企業的活力。首先，要推進國有企業治理結構的創新，將黨組織嵌入國有企業的治理結構，體現國有企業公益性質和更好發揮國有企業戰略作用。其次，推動國有企業管理者的激勵制度創新。在充分競爭領域的國有企業，應加快創新管理者的激勵機制，構建分類分層、多軌制的薪酬體系，引入具有國際視野的高水平管理者。還應建立高層管理者的“容錯機制”，鼓勵他們開展突破現有體制機制束縛的制度創新。最后，要加強基礎研究，增強創新能力和應對全球經營風險的動態能力。國有企業只有在企業自身立足的行業和領域建立扎實的技術和管理基礎，才能在市場升級與世界一流企業競爭中生存下來。

第五，堅持“引進來”與“走出去”雙線并軌推動國際化發展。雙軌制的國際化嘗試，將在未來的國企產權改革和國際化發展中得到進一步的推廣和并軌施行。在“一帶一路”倡議和部分發達國家實施“逆全球化”策略的背景下，更多的國有企業將通過“引進來”和“走出去”戰略的不同順序組合運用，由國內市場轉向海外相鄰市場和全球市場。對一部分國際化經營經驗不足和全球發展資源不足的國有企業，將會通過海外上市或者股權轉讓的方式來引入境外戰略投資者，然后開啟價值鏈和海外市場的國際布局。對于一部分已經具有一定國際競爭力和經營經驗的企業，將會綜合考慮資金、國際管理、人才資源、治理結構等方面的要求，實施“引進來”和“走出去”雙軌并行的國際化戰略。