藥品管理進入一個新階段

楊悅

新修訂的《藥品管理法》，將于2019年12月1日開始實施。

中國自1985年7月1日起實施《藥品管理法》，2001年首次修訂之后，這次是18年迎來的第二次全面修訂。

此次修訂從關注藥品質量，到關注用藥安全，再到關注公眾健康，融入了藥品管理理念。明確鼓勵尚未滿足治療需求等治療領域藥品創新，多措并舉簡政放權，強化主體責任等皆有明確的條款。

鼓勵創新，加強風險防控?

值得注意的是，此次修訂《藥品管理法》不但將引導藥品研發和創新方向的很多新制度寫入法條，同時也有對審評審批程序的突破性優化，建立加快審評相配套的“踩剎車”機制，加強藥品風險防控。

首先，強調鼓勵創新以“臨床價值”為導向，從明確或特殊療效、新的治療機理、系統性調節干預功能多個角度進行界定，體現鼓勵基礎醫學源頭突破的臨床轉化創新，是從鼓勵模仿性創新向鼓勵源頭性創新的政策轉變。

其次，明確鼓勵五大領域的藥品研發創新，即嚴重危及生命疾病藥品、罕見病治療藥品、兒童用藥和臨床急需的短缺藥品、防治重大傳染病藥品。這五大類藥品均屬于尚未滿足臨床需求的疾病治療領域，也是研發創新投入高、風險高的領域。

國家鼓勵短缺藥品的研制和生產，對臨床急需的短缺藥品、防治重大傳染病和罕見病等疾病的新藥予以優先審評審批。

第三，《藥品管理法》中鞏固了藥品審評審批以來的制度探索，臨床試驗默示許可制度、生物等效性備案制度、臨床試驗機構備案制度寫入法條，同時，建立了臨床試驗隨時叫停的風險控制機制。

所謂默示許可制度，即國務院藥品監督管理部門應當自受理臨床試驗申請之日起60個工作日內決定是否同意并通知臨床試驗申辦者，逾期未通知的，視為同意。默示許可制代替以往的臨床試驗審批制度，條款中規定臨床試驗默示許可與倫理審查都是開展臨床試驗的前提條件，但沒有規定先后順序，給未來臨床試驗技術審評和倫理審查并行留出制度空間，這將進一步縮短臨床試驗開始時間，審評可預見性增強，有助于創新藥上市速度進一步加速。

同時規定，藥物臨床試驗期間，發現存在安全性問題或者其他風險的，臨床試驗申辦者應當及時調整臨床試驗方案、暫停或者終止臨床試驗，并向國務院藥品監督管理部門報告。必要時，國務院藥品監督管理部門可以責令調整臨床試驗方案、暫停或者終止臨床試驗。

除了對上述重點鼓勵的尚未滿足治療需求的藥品進行優先審評，對治療嚴重危及生命且尚無有效治療手段的疾病以及公共衛生方面急需的藥品，藥物臨床試驗已有數據顯示療效并能預測其臨床價值的，可以附條件批準。

最后，《藥品管理法》中引入拓展性臨床試驗條款，規定對正在開展臨床試驗的用于治療嚴重危及生命且尚無有效治療手段的疾病的藥物，經醫學觀察可能獲益，并且符合倫理原則的，經審查、知情同意后可以在開展臨床試驗的機構內用于其他病情相同的患者。拓展性臨床試驗實質上是建立中國的同情用藥路徑，給危重患者提供得到最后一根“救命稻草”的機會。這根“救命稻草”可能有效，也可能無效，但與生命的價值相比，用藥的風險低于不用藥情況下的疾病的自然進展風險。

拓展性臨床試驗必須經過倫理審查，沒有規定監管機構審評的審評程序。

另一項就是拓寬未批準上市藥品因臨床急需進口通道，醫療機構因臨床急需進口少量藥品的，經國務院藥品監督管理部門或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準，可以進口。同時，還允許符合國家規定的情況下，個人自用攜帶入境少量藥品。

簡政放權，強化主體責任

《藥品管理法》還取消了《藥品生產質量管理規范》《藥品經營質量管理規范》認證條款，要求企業持續依法依規生產經營，從原來“定期認證”改為“動態檢查”，條款規定，建立職業化專業化檢查員隊伍，藥品監督管理部門應當依照法律、法規的規定對藥品研制、生產、經營和藥品使用單位使用藥品等活動進行監督檢查，必要時可以對為藥品研制、生產、經營、使用提供產品或者服務的單位和個人進行延伸檢查，有關單位和個人應當予以配合，不得拒絕和隱瞞。

藥品監督管理部門應當對高風險的藥品實施重點監督檢查。

藥品上市許可持有人制度，是《藥品管理法》的核心制度、基本制度。新修訂《藥品管理法》專設第三章“藥品上市許可持有人”。藥品上市許可持有人依法對藥品研制、生產、經營、使用全過程中的藥品安全性、有效性和質量可靠性負責。與藥品上市許可持有人制度試點相比，《藥品管理法》又有重要突破。

其中，持有人資格放寬，藥品上市許可持有人是指取得藥品注冊證書的企業或者藥品研制機構等。取消了藥品注冊證書與藥品生產許可證的捆綁。對于境外的上市許可持有人，要指定中國境內的企業法人履行持有人義務，承擔連帶責任。

允許許可轉讓，這次本法修訂的一大亮點。明確經國務院藥品監督管理部門批準藥品上市許可持有人可以轉讓上市許可。藥品上市許可的產權歸屬得到法律確認。

確認MAH視同生產者的法律地位。明確要求藥品標簽或者說明書上應該注明的信息中增加了藥品上市許可持有人及其地址，而原來僅規定生產企業及其地址。

明確藥品上市許可持有人與其他合作方的法律責任，建立首負責任制。因質量問題受到損害的，受害人可以向藥品上市許可持有人、藥品生產企業請求賠償，也可以向藥品經營企業、醫療機構請求賠償。實行首負責任制，先行賠付，后續追償。

這些條款與其他條款共同確立了上市許可持有人的主體責任法律地位，構建了完整的全生命周期管理責任和產品責任鏈條。

而藥品監督管理部門建立藥品上市許可持有人、藥品生產企業、藥品經營企業、藥物非臨床安全性評價研究機構、藥物臨床試驗機構和醫療機構藥品安全信用檔案。

以上舉措不但將企業主體責任與管理者擔責相結合，同時也利于社會共治。《藥品管理法》將地方政府負總責寫入法條，并規定地方政府問責條款。并且建立有獎舉報制度，對查證屬實的舉報，按照有關規定給予舉報人獎勵。

應對挑戰，未來趨勢

筆者認為，未來藥品管理還面臨三大挑戰。首先是，提升市場主體的責任意識面臨挑戰。

一方面震懾遏制違法行為，另一方面嚴厲打擊藥品違法犯罪行為。從《藥品管理法》中可見，在簡政放權的同時強調事中事后監管，強化藥品上市許可持有人、藥品生產經營企業等主體責任，如新設定法定代表人、主要負責人等關鍵人責任、首負責任制、境外持有人代理人連帶責任、引入懲罰性賠償等新型責任機制。

因為，《藥品管理法》把適用范圍擴展至所有從事藥品研制、生產、經營、使用和監督管理的活動，不僅對從事這些活動的單位和個人具有約束力，對為從事藥品研制、生產、經營、使用提供產品和服務的單位和個人同樣具有約束力。

可以想見，一旦這些提供產品和服務的市場主體有違法違規行為，將直接影響合同方的研發、生產、經營和使用活動，間接督促市場主體提高合同意識，建立合同約束機制，提高行業內的市場主體的相互約束性和整體自律性。

第二個挑戰是提升藥品監管系統的監管能力。

對于藥品監管系統來說，簡化許可、取消GMP和GSP認證后，如何加強事中事后監管，如何在落實屬地化監管責任的同時實現持有人制度下的跨境和跨轄區監管，是未來藥品監管機構將要面對的巨大挑戰。

未來的藥品監管必須從提升整體藥品監管能力，加強藥品監管信息系統建設，實現跨境和跨區域監管信息資源共享方面進行國家層面的整體設計，實現藥品監管的國際化、現代化、科學化。

第三個挑戰則是配套文件能否全面有效釋放制度紅利。

上市許可持有人制度，臨床試驗管理制度，藥品審評審批制度全面與國際接軌，由于舊制度與新制度差異較大，在制度落實和實現路徑方面還存在很多小的“障礙”，這些障礙有些來源于制度轉化過程中的銜接和調整，也來源于監管者長期以來形成的習慣性思維，需轉變理念的同時，也必須配套操作層面的文件，以全面有效釋放制度紅利。

總體而言，《藥品管理法》體現了保護藥品安全、用藥安全、保護和促進公眾健康不僅是政府的責任、藥監的責任，也是企業的責任、醫療機構的責任，更是社會的責任。

（編輯：王小）