財政支出績效評價實踐存在的問題及改進建議探索

聶鑫鑫

【摘要】政府如何充分發揮職能合理配置資源？財政支出績效評價指標體系如何科學構建？財政支出績效評價結果是否值得參考和應用？這些問題是目前基于目標和結果導向的財政支出績效評價的關鍵。本文綜合運用文獻資料法、經驗總結法等方面加以分析。經分析發現，我國財政支出績效評價是符合我國國情基礎并借鑒外國先進經驗得以逐步優化，但是還不成熟。目前還存在數據管理不完備、過程監督力度不夠強、結果應用不充分等問題。希望本文的研究分析對以后的相關研究提供參考。

【關鍵詞】財政支出? 績效評價實踐? 問題? 建議

在市場經濟國家，開展財政支出績效評價工作，已成為政府加強宏觀管理，提高政府資金運行效率，增強政府公共支出效果的關鍵手段。長期以來，我國地方政府在財政資金分配和使用過程中，存在“重安排、輕監督;重爭取、輕管理;重使用、輕績效”等一系列問題。隨著我國社會主義市場經濟的不斷深化，以及公共財政框架的逐步建立，進一步完善財政支出績效評價工作已成為各級政府財政改革所面臨的一項重要課題。財政支出績效評價，是一項全新工作，操作本身也有一定難度，會計師事務所作為參與評價的一個主體，也同樣會遇到很多困難。

一、當前財政支出績效評價的主要問題

（一）缺乏規范有效的績效評價體系

我國開展財政支出績效評價起步較晚，全國也沒有統一的組織機構和法律規章。學術界和相關機構對績效評價的研究主要還是停留在對績效評價內涵的認識、對國外績效評價理論和實踐的介紹上，而對我國財政支出績效評價指標、標準等制度體系構建等方面，還缺少全面系統的研究。比如，農村能源開發利用項目績效評價體系，其中的績效評價指標是基于“3E”理論，但新增一個維度：“可持續性”，從“經濟性”“效率性”“有效性”“可持續性”四個維度出發，對農村能源開發利用政策的績效作直接的評判。在指標的“有效性”維度中，有涉及“沼氣能源利用情況”“農村能源后續服務覆蓋率”等內容，可以看出，這套指標針對性操作性很強，評價內容很具體，指向性也很明確。但不同的部門對農村能源開發利用項目，在指標的側重點、權重的分布方面可能又會有所不同。績效評價若換成另一領域，顯然這套績效評價指標不能使用。財政支出涉及教育、科技、衛生、農業、社保、環保、水利、民政、城市建設等眾多領域，而各領域下又可細分若干領域;同時，我國幅員遼闊，同樣的財政支出，在各省份其側重點又有所不同（如農業，在東部、西部、中部就存在較大差異），因此如何使財政支出針對不同區域、不同領域能有一套適合自己的績效評價體系（包括評價指標）是尤為重要的。

（二）評價指標不完善

當前，我國部分預算機構按照自身行業特征，根據財政部門特點制定了財政預算評價體系，評價指標具有較強的可操作性。但是在預算機構依照財政部門的要求展開指標細化的過程中存在著不同程度的問題，如：減少指標數量，這樣難以綜合、高效展現出評價指標的全面性。在指標評價體系中，指標的全面性受到數量的影響，缺乏完善的指標量，就會導致績效難以全面評估，特別是指標疊加使權重不能合理分配，可能導致指標的錯誤引導，使評價結果不準確。

（三）過程監督力度不強

相對而言，政府監督力度不夠高。在這個過程中，政府監督應建立以結果為導向，并以財政支出資金的績效作為審查的重點。同時，各類接受政府財政資金的部門和項目，他們應把審計財務報告公開，受到社會和公眾等其他利益相關者的監督。沒有有效的監督激勵機制，那么財政補助項目的劃撥和執行情況是否合理，其中存在的問題能否及時發現，并得到解決，就成為財政支出績效評價工作的瓶頸。

（四）數據管理不完備

雖然我國信息技術發展相對較快，但在開展財政支出績效評價的后期發展階段，還尚未系統建立績效評價信息共享平臺。歷史和行業資料不完備。對數據信息的分類管理尚不健全，有失科學、合理、客觀等標準。除此之外，績效評價資料作為績效評價的數據源，財政資金類別和項目支出覆蓋面的不足，也會影響績效信息共享的實際效果。

二、財政支出績效評價實踐問題的改進建議

（一）加大力度監管績效目標

確定財政目標過程分為三項流程，一預算機構預設的目標、二財政機構審核的目標、三人大的批示目標。在具體實踐過程，第一流程目標具有的自由程度較高，而第二流程和第三流程由于相關人員財務專業知識相對缺乏，監督與審核工作人員實力薄弱，導致對預設目標不能有效干預。除此之外，財政機構在角色方面存在矛盾，屬于制定財政資金管理方式一方，同時又作為主要的評價主體參與到績效評價之中。對此，為強化績效目標的監管，應避免財政機構受到獨立性的制約，影響目標設置，具體可從兩個方面設置績效目標，完善糾錯機制存在的不足之處。第一，強化主管機構對績效目標的管理與設定。在主管機構中成立評價部門，管理各項財政資金的申請與績效評價等工作，發揮行業主管機構的專業能力，對具體項目進行分析，以專業優勢判斷出項目可行性，科學指導預算部門申報的績效目標，同時協助其完成績效目標監管工作，確保工作的科學與合理。與此同時，為提高主管機構在評價過程的主動性，應建立出完善的問責、評比等機制，更好地對主管機構做出約束。第二，落實人大在績效評價過程的權利與責任，同時加強人大監管財政績效的力度。展現出人大代表全國人民利益以及政府權利機構職能具有的公正性和權威性，根據全國人大監督政府的財政預算，促進績效評價實際工作的完善。此外，還應不斷豐富績效評價過程的工作方式，可將人大作為評價組織的主體，邀請專家協助其開展實際的績效目標監管工作。

（二）建立中介機構庫及專家庫儲備充足人才

各地政府部門對各級主管部門、中介機構和評價專家應進行全面系統的培訓，以座談、交流等形式，對評價工作中存在的問題進行專題研究，不斷提高評價人員業務素質和操作技能。并建立健全和完善中介機構庫及專家庫，逐步建立評價項目數據庫，實現績效評價數據信息有效共享。與此同時，處于一線工作的會計師事務所，也要提高儲備、培養各方面人才的意識，隨著市場經濟的發展和政府職能的轉變，利用第三方進行評價的領域和項目越來越多，建立起自己的人才庫，儲備各方面的專家，是每個會計師事務所必須要做的重要工作。只有這樣才能以備不時之需，才能面對日益分化的市場形勢。

（三）不斷提升績效評價工作的合理性

不斷提升評價標準體系的合理性，才能有效推動績效評價工作的長遠發展。我們應該學會使用科學的計算模式，爭取運用數值模式充分展現出評價標準，從這個角度來看不難發現績效評價工作的難度越來越高，資金使用有效率的評價工作也非常關鍵，假如缺少合理的評價指標，就會導致評價工作無法順利有效落實。評價設置的過程中，財政單位應該根據不同行業的不同需求，對專項資金的使用采用針對性的評價標準。只有這樣才能從根本上提升績效評價工作的有效性，才能更加客觀合理的評價各類被評價對象，還能計算出更加準確的評估數值。工作過程中，我們應該重點關注績效指標體系的創建工作，在此過程中應該確保理論知識足夠充分，如果理論知識不足，就會影響績效指標體系的嚴謹性。

（四）制定科學的評價指標

在整個績效評價體系中，評價指標屬于核心內容，同時也是高效開展評價工作的標準。在評價過程中，所有的評價要素都可通過評價指標展現出來。針對財政支出的評價指標體系不完善的問題，可具體從以下方面加以改進。首先，以指標評價機制為基礎，制定出績效評價模板，篩選出適用于所有財政績效評價的通用指標，要求預算機構將這些通用指標融入評價體系當中，不能無故刪減。例如：在大型公共項目財政資金的申請、撥付、管理等流程中都能篩選出通用績效評價指標。其次，對于具體的財政支出應按照項目不同展開分類，同時將評價指標進行細化。將通用指標作為首要指標，細化指標可作為二類指標。每種指標評價的側重點不同。例如：在相同的財政項目上，競爭性質的補助項目要建立在明確的競爭基礎上;分類項目的財政補貼需要明確受資助的人員信息，具體是否采取了有效的監管措施等。最后，具備通用指標以及項目分類之后，將一級和二級指標具體明確，在此基礎上，賦予預算機構一定的權利，使其自主設立三級指標，按照財政項目的實際情況，做到科學設計。通過建立完善的財政績效評價指標體系，完善評價過程，使評價結果更加全面、真實、客觀。

三、結語

總之，績效評價工作是推進財政管理科學化、精細化，提高資金使用效益的重要手段。它需要我們共同商議和交流，認真總結經驗，這樣才能開創出一套適合我國國情的績效評價工作體系。而會計師事務所作為參與其中的一支有生力量，要對參與的財務支出績效評價項目多思考，力爭建立一套科學的績效評價體系。

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