合作社參與鄉村治理 推進鄉村振興
——基于海門的研究

范利利

2019年6月《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》出臺，新時期鄉村治理工作全面展開。“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制”“集體經濟組織要發揮在管理集體資產、合理開發集體資源、服務集體成員等方面的作用”“農民合作組織和其他經濟社會組織要依照國家法律和各自章程充分行使職權”“支持多方主體參與鄉村治理”等內容皆旨向鄉村協同治理、多元治理、共建共享共治的新理念。

隨著農村經濟社會的快速發展，新型農村合作組織形式包括農民專業合作社、農村股份經濟合作社成立等，合作社在“三農”方面發揮越來越重要的作用，與鄉村治理契合度越來越高。當前農村集體經濟發展緩慢，基層黨組織、“兩委”班子工作難度增加，公共配套設施服務不到位，“空心化”、“老齡化”現象嚴重，鄉村治理面臨新困境。

一、鄉村振興背景下鄉村治理面臨的困境

（一）鄉村治理主體上存在核心不強、主導不力的問題

鄉村治理主體是指在鄉村治理過程中起到重要作用的機構、組織和群體。《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中明確村黨組織領導鄉村治理。目前村兩委是鄉村治理的核心主體，村干部是重要力量。核心主體領導力強不強看村干部隊伍強不強。目前村干部隊伍存在治理素質和能力有待提高，人員青黃不接等問題。一批經驗豐富的老書記慢慢退出，年輕精干的村干部流動性很大，能夠長期扎根農村的很少，至今還留在村里的大學生村官處境比較尷尬，受到是去是留的發展困擾。村干部治理理念開始滯后，不愿嘗試新型事物等。

治理本身是一個上下左右互動的管理過程，主要通過合作協商、確認認同等方式實施對公共事務的管理。治理的最終目標是實現善治。鄉村治理主體應該是一核多元的協同治理結構。基層黨組織發揮主導引領作用，現實中村黨組織的主導力異化，村干部中官僚主義、形式主義不同程度存在，群眾信任度降低，村監委會的監督作用沒有發揮，基層民主不能實現，導致鄉村社會存在治理風險。

（二）鄉村治理事務上存在內涵深化、外延拓寬的復雜

村委會組織法對村民委員會管理事項有具體規定，從調解糾紛到農村生產建設，經濟發展，精神文明，普法宣法等。鄉村治理有其階段特征和難題，具體內容和重點也不同。鄉村振興要求治理有效，鄉村治理的內涵和外延都發生新變化，對治理主體特別是核心主體具有挑戰。

《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》明確指出十七項主要任務，包括黨組織領導、黨員管理、村務公開、村民自治、意識形態、法治建設、掃黑除惡、矛盾調解、平安建設，包括治理主體、治理能力、治理方式的創新要求等，治理的根本目的，治理總體目標、治理格局、治理體制的深刻部署等。新時期信訪、環境整治、綜治、網格化管理等工作要求越來越高，基層工作負擔越來越重，基層權利考驗性很大，村干部稍有馬虎，面臨問責。新媒體融合環境當下，微信群、APP等線上工作給村干部帶來壓力和困難。

（三）鄉村治理體系上存在自治虛化、法治缺乏的難題

推行村民自治是農村改革發展變化的重大進步，農村兩委班子產生需要經過村民選舉，村民的民主自治意識得到實實在在的培養和提高。盡管如此，構建自治、法治、德治的鄉村治理體系，現階段還是具有差距，比如有些村區，選舉過程走過場，常年在外打工的農民并不關心自治事項，很少回來參加選舉大會等；留守的村民，老人和部分婦女形式上參與選舉，并不在民主決策、民主監督方面發揮作用。

鄉村治理法治在于鄉村固有傳統秩序對其阻礙。鄉村是一個熟人社會、人情社會，缺乏法治的基因，村民保持固有傳統習慣和思維，大部分村民法律意識淡薄，對利益維護和權力運用往往是各行其是。村干部面對村民利益訴求與糾紛，主要調解化解矛盾，宣法普法用法的工作還不到位。即使新生代農民接受過教育，往往面對利益糾紛的時候，片面理解法規條文，離現代法治公民的身份相差甚遠。

（四）鄉村治理績效上存在生態失調、文化丟失的危機

生態失調在政治生態建設和環境生態建設都出現不同程度的危機。山清水秀、田園風光是鄉村生態建設的目標導向，不少村落生態環境很是詬病。鄉村社會權利泛化和異化產生危機，培育良好公平積極向上的鄉村正氣、文明新風是鄉村治理的目標追求。

鄉村是一個鄉愁、鄉音美好記憶的家園，鄉村有悠久的鄉土文化、熟悉的人際關系、可貴的生存經驗，積累的地方共識等。在市場經濟資本進村的大環境下，市場觀念和商品意識滲透農村，呈現農村與城鎮、農業與工業的二元重疊，鄉村社會被重新解構，鄉土文化存在丟失危機，優秀傳統文化、紅色革命文化、特色村部文化等資源瀕臨消失，急需挖掘、保護、拯救優秀文化資源，這些在鄉村治理績效上都得不到體現。

二、合作社參與鄉村治理的契合度和有效性分析

（一）合作社與鄉村治理具有“三維契合度”

一是合作社職能作用與鄉村治理目標相輔相成。

合作社是農村一支重要的經濟力量，在農業方面，優化調整農業產業結構，推進農業規模化、產業化經營；提升農業社會化服務水平，幫助農戶增強抵御自然與市場風險能力；由經濟職能衍生的社會職能也日益突出，改變弱勢群體的社會地位，培養農民民主意識，提高農民文明素質等。

鄉村治理的根本目的是保障和改善農村民生，促進農村和諧穩定。“治理有效”指向鄉村振興戰略治理層面，合作社經濟職能為鄉村治理提供物質保障，合作社衍生的社會職能對鄉村治理具有推動，包括民主意識的覺醒、農業科技文明素質的提升等。治理有效為合作社發展提供可持續發展的環境，包括民主環境、基礎設施建設環境、政策支持環境等。

二是合作社發展需求與鄉村治理內容趨向合一。

合作社外部發展上增強實力的需求，合作社組織農民擴大經營規模，橫向聯合，對抗市場；提升發展的需求，合作社發展需要一定的公共配套設施，為農業提供公共服務。內部發展上民主管理的需求，合作社成員在權利和義務上是平等的，社員具有入社資格的限定，具有民主選舉、民主監督的權利；為社員搞好服務，提供生產與流通服務、信息服務等；對社員進行農業農技知識的培訓，提高社員素質。

新時期鄉村治理具有新要求，治理內容綜合復雜，有硬件和軟件性的新指標，人財物的新管理，政治、經濟、社會建設等新發展，與合作社發展需求上找到契合。比如硬件指標上，基礎設施、公益事業等；軟件指標民主管理方面；人財物以農民增收、集體經濟壯大等都有體現。

三是合作社組織形式與鄉村治理模式殊途同歸。

合作社創立一種是能人領辦，他們有見識有資源有愿望，愿意組織農民集中生產，擴大規模，發展合作社，共同致富。一種是在村級黨組織領導帶動下組建成立，理事會由村兩委成員組成，社員是本村村民，以壯大集體經濟，幫助村民脫貧致富為目的。合作社選擇合適的合作項目，適宜的主導產業或主導產品，帶頭人有規模經營的頭腦和熱心公共事業的熱情。

鄉村治理模式有主導治理和能人帶動自治。村兩委成員，農村經驗豐富、責任心強的鄉鎮駐村干部等是主導治理力量，他們對各自負責的村區進行管理。村民自治是實現鄉村治理的基礎，村民的素質、能力和治理熱情決定鄉村治理的優劣。鄉村能人在自己致富后，為人正派、辦事公道，能為村集體事業作出貢獻，他們在村民中具有影響力。

（二）合作社參與鄉村治理的有效實踐

一是專業合作社“百花齊放”，鄉村治理初顯成效。

從2007年《農民專業合作社法》實施以來，海門合作社快速發展，截至2018年12月底，經工商登記各類合作社累計1373家，出資總額達27.34億元，入社成員29.76萬戶，覆蓋全市所有區鎮，涉及稻麥、果蔬種植，畜禽、水產養殖，苗木花卉、植保、農機服務、民宿、勞務合作等十多個領域。其中：農民專業合作社1119家，入社農戶20.27萬戶（個）；農地股份合作社245家，入社農戶9.47萬戶；合作社聯合社9家。

1.“最美村書記”帶動專業合作社融合鄉村治理卓有成效

合作社成立與發展：見證農村改革開放40年發展歷程的江蘇“最美村書記”、全國最美基層女干部海門余東鎮長圩村書記戴美英，創立合作社初衷是幫助老百姓把種植農產品銷售出去，后在政府支持下，在發展需求下，注冊成立欣樂露地蔬菜專業合作社。談起合作社的創立，戴書記不禁打開記憶閥門，當初為父親慶生的5000元投入合作社，父親毫無怨言，滿心支持。為幫助社員打開市場，戴美英帶領村干部日夜兼程，幾番奔赴上海，其中路途遇到裝運農產品的貨車翻車、錢包證件丟失種種困難，戴書記一帶而過。合作社種植大棚蔬菜，品種有西蘭花、杭椒、豌豆等20多個，全村共有1197戶加入合作社，80%的土地已經流轉到合作社，每年受益20余萬元。

目前合作社聯合村內五家合作社成立海門市圩民綜合社，以欣樂露地蔬菜合作社為龍頭負責蔬菜的種植、購銷、配送。欣露農機服務合作社，負責農機服務，植保合作社負責培管和農產品質量檢測，農地股份合作社，負責土地流轉和全托管服務，云鑫山羊合作社負責山羊的養殖、防疫和銷售。

合作社與鄉村治理融合：一是發展現代農業。合作社主要種植稻麥輪作，蔬菜設施農業，采用訂單式生產，銷往上海、蘇州等地。合作社在省農科院技術支撐下，農業現代化程度提高。二是滿足農民需求。為增強風險能力，村部與農戶簽訂保護價包銷協議，提供產前、產中、產后服務，采取統一采購種苗、統一標準化培育、統一提供生產資料、統一包裝、統一銷售“五統一模式”，確保群眾零風險。三是提供基層服務。在精準扶貧上，合作社通過“一對一”“一對N”的結對模式，貧困戶在合作社指導下，科學種植，到合作社打工等實現脫貧。合作社服務好社員群眾，弱勢群體，積極化解矛盾糾紛、傳播文明鄉風。四是鄉村全面建設。合作社在戴書記帶領下為村子建設分擔很多，贊助村集體企業，為老百姓帶來真正的實惠，是改變長圩村整體面貌，村民袋子富起來的主要原因。對紅色資源、本村村史的挖掘保護，在人文因素、風土鄉情的良好培育，黨組織力和黨員隊伍管理培養上，長圩村以合作社作為亮點發展，深入融合鄉村治理。

2.“創業能人+黨建引領+科研合作”合作社聯合充實鄉村治理模式

海門三廠星期七農業生態園集合多個合作社，推動農業現代化新業態，生態旅游新坐標，美麗鄉村新典范。由金盛生態園、世外桃源、味之原、樂優果園、維景生態園、海泰氧吧、翡翠園七個聯合社組成，規模達萬畝，呈現七個特色功能板塊，惠及5個村。生態園整合力量，創新模式，創業能人帶動農業特色發展，合作社發揮專業特色，以黨建引領，紅色聯盟，充實鄉村治理模式，助力鄉村振興。

一是黨建引領。星期七生態園創立黨建“紅色聯盟”，層層指導，成立星期七黨總支，下設金盛生態園、世外桃源、味之原有機農場黨支部，“樂優果園-維景生態園-海泰養吧-翡翠園”聯合黨支部，創新黨建引領，美麗鄉村治理模式，形成“黨建+產業+人才+研發+文化+旅游+富民”發展模式，真正成為農民致富的重要渠道、鄉村振興的重要實踐。

二是能人創業。星期七生態園以創引聯帶，振興鄉村為主基調，充分發揮黨組織的引領作用，把培育村級能人作為推動鄉村產業興旺的重要抓手，引導鄉土能人爭當致富“領頭雁”，目前共培育各類經濟能人20多人，創辦種養基地10多個。大洪村王東輝創辦的多節四青作物合作社，主要收購當地油菜籽、花生、黃豆、芝麻等各種農副產品，在農戶與市場之間架起了一座貨暢其流的橋梁，帶動了村民致富。黨員朱望旺，是個留美海歸，他放棄國內外大城市高薪工作，回家鄉創業，創辦蘇洪鮮食，旗下的樂優水果專業合作社，專業黃桃、車厘子、水蜜桃、甜瓜等培育、繁殖、種苗；蘭盛奇異果專業合作社，專業培育黃金奇異果。

三是科研合作。星期七生態園是英才聚集的地方，目前有多名博士、研究生、專技人員、專家。2010年南京農業大學海門山羊研發中心在園區成立，中心團隊成員長期在園區內從事科研工作，中心主任是南京農業大學羊業科學研究所所長，國家肉羊體系崗位科學家，團隊中還有一批本土專家，南通市勞模陳慕陶成立創新工作室，利用南京農業大學科教優勢和海門資源優勢，研究、開發和利用海門山羊，打造海門山羊品牌。

3.“聯合運作+產業聯盟”合作社組團提升鄉村治理實力

抓住機遇轉型升級。海門正余鎮邢柏村屬于村級經濟發展較好的村，每年村營收入穩定性超過200萬。村級發展與合作社組織緊密結合在一起，以農業種植為基礎，建立專業合作社，特經雜糧產加銷合作社等組織。近幾年，邢柏村農業發展也暴露出一些問題，新形勢下農業發展要走高質量發展道路。邢柏村利用正余鎮創立國家級農業產業強鎮，建設南通市“三個全覆蓋”試點之機，努力做好農業轉型升級，服務發展好合作社。一方面做大做強，抱團發展，以邢柏村牽頭，大村帶強村，強村帶弱村，全鎮16個村聯合起來，促進專業合作社聯合運作組建農業產業聯盟集體；另一方面聯合運作，發揮專業機械手，種植能手，技術員在產業聯盟中的更大作用，推進產銷一體化，形成真正的農業產業聯盟體系。

鄉村治理全面提升。一是產業結構上，服務農業種植結構調節。邢柏村發展多個農業示范板塊的生態種植區。產業聯盟集體產業分布鮮明，優質稻米培育是主要板塊，同江蘇德禾農業科技發展有限公司合作。統籌各村資金，進行溫室建設投入，培植菠蘿莓、冰糖玉米、哥斯達黎加火龍果、中栗南瓜等網紅瓜蔬。二是農業經營方式上，服務生產經營能力增強。以邢柏村為首的正余多個村，在專業合作社發展過程中面對實際發展情況，以及機遇選擇，在分析現實情況與困難的基礎上，以17個行政村集體為股東成員，成立鎮級集體經營性公司，是合作社轉型升級版本，是實體經營、聯盟經營、集體經營的新型合作模式。三是農民福祉上，服務農民收入提高。邢柏村村民純收入3萬以上，合作社引導村民走上了產業、創業、就業致富之路。四是農民組織上，發揮農村黨員示范作用。黨性教育室方便黨員群眾有效進行主題學習。退休老干部成立“夕陽紅”志愿服務隊，退休老支書不忘初心，發揮余熱，村醫、退休老教師、退職村干部等各有所長，為村民送溫暖，解疑難，村里黨員干部、黨員志愿者積極開展便民服務。

二是股份經濟合作社規范設立，鄉村治理摸索前行。

2017年海門被確定為全國農村集體產權制度改革試點市（縣），截至2018年10月全市共成立239家股份經濟合作社。股份經濟合作社成立后，作為以農民成員為主體的農村集體資產的經濟組織，新時期合作社如何在集體經濟資產保值增值、社員分紅受益、基礎設施建設，農民主體地位提高等方面創新鄉村治理模式值得思考。

海門積極探索，首先在集體經濟治理上下功夫，如海門悅來鎮保民村依托股份經濟合作社成立新型合作農場，村干部領辦，農民自愿以土地承包經營權入股，村集體以農田基礎設施，包括道路、泵站、烘干設備等入股，其中農民占股40%，集體占股60%，農戶入股實行保底分紅，每畝700元，年底視經營業績在保底分紅的基礎上實施二次分紅。新型合作農場用工面向合作社成員，特別是低收入農戶，以保民村一名71歲老人為例，家里5畝多地，勞動力常年在外，土地被拋荒，現在4畝交給合作社打理，每年拿到保底分紅2800元，老人在農場打工，半年就可以拿到6500元工資。集體經濟發展壯大有成效，用于提取村集體的公積金，公共事務和公益事業的公益金才能有保障，村容村貌有望改善，農民增收受益，獲得感和安全感才能增強。鄉村治理有望走上善治道路。

（三）合作社參與鄉村治理的制約因素

從海門工商登記的各類合作社來看，數量多，質量優，其中國家級示范社8家，省級示范社25家，南通示范社14家，覆蓋領域也廣。合作社經濟效益突出，社會效益、生態效益等有所體現，但是作為農民主體的合作組織，參與鄉村治理受到主客觀因素制約。

1.合作社內部運作機制有待健全

海門依法登記注冊的合作社都有比較規范的章程及有關制度文本，并按規定設立了理事會、監事會、社員大會等機構，但從實際運行情況看，部分合作社未按規定定期召開理事會、監事會和社員大會。村干部、村級能人創立的合作社整體發展比較好的，參與鄉村治理的作用能夠發揮。相反，多數合作社往往維持發展，存在規模小、資金短缺等問題，影響合作社提供服務和產品供給能力，以及抵御風險的能力，產銷一體化經營不順暢，農民收入得不到明顯提高。

2.合作社整體發展層次有待提高

合作社大多數的初級農產品并沒有經過精深加工，附加值較低，影響了經濟效益。大多數合作社僅停留在種植、栽培等生產環節，對新品種、新技術的投入很少，發展的層面較低。目前專業合作社分頭行動，各自發展為多，農民專業合作社根據農業地域性、農民的經濟條件和分工要求，在一定區域、一定領域內創立發展，合作社的整體力量顯得不夠強大。

3.合作社參與治理意識比較淡薄

合作社的帶頭人、管理人員組織力和協調力都比較強，但是適應市場經濟的意識和能力還有待加強，社員的綜合素質比較低，積極性和主動性不能充分發揮。農民是合作社的主體參與者，發展合作社，農民的參與性提高，主體地位體現，合作社就有希望，鄉村振興才能得到有力推動。目前農村青年人外出務工，常年在外，土地入社，并不關心合作社發展情況。直接從事農業生產的大多年齡在50歲以上，60歲左右是主體，老齡化現象嚴重，參與鄉村治理的意識并不高。

4.外部限制性因素影響參與熱情

農村股份經濟合作社是一場農村集體產權制度改革的產物，集體經濟壯大，農民主體地位發揮，政府與市場的定位，多方面關系到股份經濟合作社成員能否分紅，村級公益基金能否到位，參與鄉村治理的作用能否發揮。資本下鄉，企業化產業化現象，農民專業合作社發展空間被擠壓，共同利益受損，成員盈余返還減少等，影響合作社民主管理和成員參與治理的積極性。

三、合作社參與鄉村治理推進鄉村振興的對策建議

（一）合作社在村級黨組織引領下要發揮農民參與性，突出農民主體地位

一是發揮黨支部和黨員示范的作用。合作社以農業產業為主導發展，經營規模和黨員發展具有獨特性和多樣性，村級黨組織引導合作社組建好黨支部，根據合作社實際情況，因地制宜，正式黨員3人以上的可以成立合作社黨支部，黨員人員不足3人的，可以聯合多個合作社，沒有黨員的，村級黨組織可以重點培育黨員。三廠星期七生態園合作社聯合，打造黨建“紅色聯盟”，黨員帶頭示范，教育與培育結合，采用1+N的幫帶做法，充分發揮黨員的聰明才智，引領群眾致富。二是提供智力支持和服務保障。選優配強合作社班子成員，村級發展與合作社發展相融合。例如常州金壇區13個合作社理事是由村書記擔任的，儒林鎮大學生村官張健是村黨組織成員，創建水產合作社，擔任合作社支部書記、理事長，組織合作社黨員結對幫扶養殖戶，宣傳好黨的思想和路線方針，上門指導，提供市場信息、技術服務。

（二）合作社作為村級經濟組織要實現農業增效、農民增收的經濟作用

一是提高農產品初加工質量。2019年中央一號文件指出“支持發展適合農民合作社的農產品初加工”。中央一以貫之支持農民合作社農產品加工流通，尤其是初加工方面，農產品標準化、質量化加工，提高農產品附加值和安全保障。二是提供農業生產性服務功能。專業合作社中農機類服務合作社占有一定比例，為果蔬、糧經等專業合作社提供農技推廣、代耕代種服務。到2018年10月底，全國有1.16億家庭承包耕地流入合作社，發展現代農業，規模化、產業化是趨勢，農業生產性服務合作社能集中力量提供服務。三是完善農民合作社利益機制。習總書記說，三農工作增加農民收入是關鍵。農戶是合作社主要組成，農業規模化發展，農民不能成為農業產業化的邊緣人。合作社在壯大發展的過程中，公司化模式明顯，利益機制如何平衡，廣大農民利益如何惠及，專業合作社按合作社章程，返還盈余，股份經濟合作社提取分紅，合作社發展農業提質增效，農民增收要同步實現。

（三）合作社與村級黨組織同心同力致力提升生態效益、社會效益等方面

合作社給農戶帶來增收致富的同時，村集體收入也同步增加，農民信任感、依賴感增強，凝聚力也相應提高，這是合作社在經濟職能發揮效應后產生的連鎖效應，村集體用于投入村公益事業的實力也相應提高，比如走訪慰問貧困戶、村級環境整治等更好開展。村社合一擰成一股繩，將村集體自治組織和村級經濟組織的雙重屬性充分發揮。一是鄉村公共服務需要力量支持。鄉村振興是實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的二十字總要求，在城鄉二元化發展中，農村社會公共服務是一大短板，合作社具有強大的經濟功能，社會功能也日益凸顯，合作社能夠發展組織功能和制度優勢，在公益事業、基礎設施建設、市場流通等方面，有效聯結政府、市場、投資人、受益者等多方力量與資源。二是合作社模式具有巨大潛力。不管是專業合作社還是股份經濟合作社，廣大農戶是合作社成員主要組成，農戶經濟上得到保障，權益上得到體現，參與公共服務的熱情就提高，鄉村振興是鄉村的全面發展，生態環境的改善、基礎設施的提升、鄉土文化與歷史古跡的保護等，農民提供真知灼見，創新性解決方案等，合作社在發展農業經濟產業過程中，與時俱進將社會功能與經濟功能緊密結合，是鄉村治理走上自治、法治、德治的最佳實踐。