堅持問題導向 加強新時代軍隊資產管理

李松林 董文柱 鄒 晶

內容提要：軍隊資產，是保障軍隊建設發(fā)展的重要資源和物質基礎。當前，軍隊資產管理水平與形勢任務要求還有較大差距，存在資產管理法規(guī)體系不完善，內部控制制度體系不健全，管理效益不高，管理力量薄弱等問題。應深入貫徹落實習近平強軍思想，強化資產管理意識，進一步完善資產管理體制機制、運行方式和法規(guī)制度，穩(wěn)步提升軍隊資產管理水平。

當前，國防和軍隊改革深入推進，軍事政策制度改革進入實施階段。習近平主席強調，軍隊政策制度改革還有一個重要方面，是要把錢和物管好用好，提高軍事經濟效益。加強軍隊資產管理、提高保障效能，是深入貫徹落實習主席強軍思想的內在要求，是加快轉變戰(zhàn)斗力生成模式的重要舉措，是節(jié)約資源、緩解供需矛盾的有效途徑，具有重要的政治、軍事和經濟意義。

軍隊資產管理的基本現(xiàn)狀和主要問題

軍隊資產，包括土地、建筑物、裝備、設備器材、庫存物資和知識產權等，是保障軍隊建設發(fā)展的重要資源和物質基礎。隨著軍費的不斷增長，經過長期的建設積累，我軍資產種類繁多、規(guī)模龐大。近年來，按照中央軍委統(tǒng)一部署，全軍以貫徹落實軍委《關于進一步加強軍隊資產管理的意見》和全軍資產管理工作會議精神為主線，推行資產配置標準化、核算動態(tài)化、處置規(guī)范化、統(tǒng)籌資產調配與預算安排的“三化一統(tǒng)籌”管理改革。通過幾年來的管理改革實踐，不斷規(guī)范資產配置、使用、處置等各環(huán)節(jié)管理，在健全資產配置標準、調劑利用閑置資產和壓減不合理資產購建需求等方面取得了初步成效。但是，軍隊資產管理水平與形勢任務要求還有較大差距，在資產管理實踐中，重錢輕物、重建輕管的觀念尚未根本轉變，資產管理法規(guī)不完善、資產標準不全面、資產調劑使用難、資產處置較隨意的現(xiàn)象還不同程度存在，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

資產管理法規(guī)體系不完善。近年來，軍委機關相繼頒發(fā)了《軍隊資產管理規(guī)定》《軍隊資產管理與預算管理相結合辦法》等文件，對軍隊資產管理的職責任務、產權管理、價值管理及計價核算、資預結合等方面進行了明確。但隨著全面停止有償服務、全面深化國防和軍隊改革的深入推進，迫切需要從更高層面出臺軍隊資產管理條例來進一步規(guī)范明確。同時，各大單位在資產標準體系的建立過程中，還存在覆蓋面不全、資產標準要素不全、審批程序不夠規(guī)范等問題，有的資產標準僅局限于設備器材、辦公用品等，占比較大的事業(yè)資產標準體系還不健全；有的資產標準在相同類型單位之間的差異過大，不夠統(tǒng)一；有的資產編配標準與部隊任務實際不符，相關編配標準修訂不及時；有的通用與專用資產界定不清晰。

內部控制制度體系不健全。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“對財政資金分配使用、國有資產監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。”近年來，財政部對行政事業(yè)單位內部控制制度體系建設高度重視，先后出臺了一系列文件法規(guī)，就如何做好行政事業(yè)單位資產管理內部控制建設、如何展開基礎性評價工作進行了明確和規(guī)范。但就軍隊而言，內部控制建設層面仍存在法規(guī)制度不夠完善、缺乏可操作性依據(jù)等問題，還未就資產管理制定專門的內部控制法規(guī)，距離形成完善的資產內部控制制度體系還有很大差距。

資產管理效益不高。資產處置工作是部隊資產管理的重要環(huán)節(jié)，處置操作不當，將直接造成部隊存量資產虛增或流失。一方面，資產處置程序不規(guī)范。有些單位不嚴格履行報批手續(xù)，不按權限辦理資產處置，不按規(guī)定組織鑒定評估，存在化整為零，分多批次、小金額處置資產的現(xiàn)象；有些單位不管處置資產的數(shù)量有多少、價值有多大，基本都由資產使用部門單獨承辦，部門領導簽字批準后就直接處置，處置收益暗箱操作，搞“體外循環(huán)”，避開了財務、紀檢部門的監(jiān)管。另一方面，資產調劑難以發(fā)揮效益。有些單位經過長期的積累購建，囤積了大量的超標準、閑置、積壓資產。特別是在體制編制調整期間，本應對相關資產進行合理調劑，互通有無，但由于部門間狹隘利益的束縛及資產行政隸屬的分隔限制，資產調劑無法在更大范圍內順暢實施，各單位各部門獨立分散處置資產的狀況難以扭轉，資源配置也難以得到整合優(yōu)化，存在重復配置、資產閑置等問題。

資產管理力量薄弱。當前，國家部委、院校醫(yī)院等行政事業(yè)單位均單獨設有資產管理部門來統(tǒng)一實施資產管理。而在軍隊層面，除軍委后勤保障部財務局設有軍產工程財務處統(tǒng)籌管理全軍資產工作外，全軍各大單位均未設立相應部門或機構來管理資產，資產管理人員隊伍流動性較大，絕大多數(shù)屬于兼職人員，對資產管理規(guī)定制度了解不深。這與當前管理要求、形勢任務嚴重不符，小馬拉大車問題突出。部分單位對資產清查工作不重視，部分領導和資產管理人員普遍存在多一事不如少一事的心態(tài)，認為實物資產進行階段性的清查核對和后續(xù)處置并不重要，缺乏主動開展工作的責任感和使命感，沒有很好地落實軍委關于定期組織資產清查的要求，甚至多年未組織資產清查。資產管理員交接也是走過場，缺少現(xiàn)地查驗等過程，久而久之，單位資產管理就成了糊涂賬，存量資產賬賬不符、賬實不符、底數(shù)不清、產權不明等問題十分突出。

加強軍隊資產管理的對策措施

為切實加強和改進軍隊資產管理，提高資產使用效益，更好地保障各單位和部門有效運轉，促進各項事業(yè)健康有序發(fā)展，必須積極適應當前軍事政策制度改革要求，進一步完善資產管理體制機制、運行方式和法規(guī)制度，轉變思想觀念，提高資產管理意識，著力在提升、執(zhí)行、監(jiān)督上下功夫，穩(wěn)步提升軍隊資產管理水平。

抓緊出臺軍隊資產管理條例。深入貫徹落實習近平強軍思想，強化頂層設計，堅持以戰(zhàn)斗力標準配置、使用、管控資產，按照錢物并重、管錢與管物相結合、經費與資產相結合的原則，出臺軍隊資產管理條例，加強軍事資源統(tǒng)籌安排，推進法規(guī)制度建設集成化，形成全面規(guī)范、剛性約束、精準高效的軍隊資產管理政策制度，提升軍隊資產管理運行效能。

建立健全資產管理內部控制體系。參照財政部有關文件規(guī)定，開展資產管理內部控制基礎性評價工作，在此基礎上，建立健全資產管理內部控制體系。為防范資產流失、防止貪污浪費、提升管理效能，本著“合理調劑、整合利用”的原則，深挖存量資產保障潛力，逐步改變傳統(tǒng)的“誰買誰使用、誰建誰擁有”管理模式，著重解決資產閑置和利用率不高的問題，切實讓沉睡的資產“活”起來。建立定期資產清查制度，實行年終抽查和使用部門盤點相結合，摸清家底，并對盤盈盤虧、資產結構和管理情況進行分析、報告。建立重點抽查制度，實行重點清查與專項清查相結合，對重點部門進行重點清查核對，做到賬賬、賬卡、賬實相符，防止資產閑置、流失。建立資產報損報廢、有償調撥、轉讓變賣、租賃抵押等規(guī)定和申報制度，使各部門對資產的使用做到合理、節(jié)約、高效。規(guī)范賬目控制制度，從健全、規(guī)范、便于監(jiān)控的原則出發(fā)，建立統(tǒng)一的資產總賬、明細賬。借助現(xiàn)代信息技術手段，建立資產動態(tài)管理信息平臺，實現(xiàn)從資產購置、使用到處置等各個環(huán)節(jié)的動態(tài)管理。

探索建立資產共享共用和調劑機制。要強化資產配置與使用、處置的統(tǒng)籌管理，可按照軍級以下單位內部、各戰(zhàn)區(qū)級單位內部、跨戰(zhàn)區(qū)級單位的順序和程序，探索建立長期低效運轉及閑置資產的共享共用和調劑機制。各單位應創(chuàng)造條件，建立相應的資產管理統(tǒng)籌委員會，推動不同主管部門之間的共享共用和資產調劑，切實盤活資產存量，提高資產使用效率。要堅決杜絕既有資產長期閑置，又另行租用或購置同類資產的現(xiàn)象。

完善全軍資產編配標準。突出標準與任務相統(tǒng)一，充分考慮任務需求，確保資產配備與部隊任務需求相一致。突出標準與編制相統(tǒng)一，充分考慮部隊編制，按各級編制和人員數(shù)量對資產配備的種類、數(shù)量等進行明確界定。突出標準與供應相統(tǒng)一，把單位財力可能作為考慮的關鍵性因素之一，并在單位資產配備標準和使用年限標準中予以體現(xiàn)，確保資產構建與財力可能相適應。堅持數(shù)量與質量相結合，綜合考慮職務需求、工作需求、專業(yè)需求，合理制定不同級別、不同任務、不同專業(yè)人員配備資產的價值標準，既滿足實用又避免功能閑置。

規(guī)范資產處置管理。要嚴格執(zhí)行有關資產處置管理的規(guī)定，進一步規(guī)范資產處置程序，按照使用部門申請、相關部門技術鑒定、公示、按程序權限批準后處置。特別是在改革期間，要根據(jù)實際情況及時處置積壓的待報廢資產，避免形成新的資產損失，資產處置事項要按照規(guī)定權限履行報批程序，遵循公開、公平和競爭選擇的原則，處置完畢的資產要及時進行賬務核銷，確保賬實相符。在報廢資產的處置上，對有保存價值的資產選擇收藏，尚可利用的進行調劑，確無利用價值的再予以處置。與此同時，應細化完善資產處置條件，需要明確的是，在確定正常報廢年限時，必須考慮全生命周期內各種資產的自然壽命與技術壽命，綜合平衡技術性能和使用壽命等因素。

軍隊資產作為國有資產的重要組成部分，應抓住當前政策制度改革全面展開的有利時機，加強頂層設計，進一步強化和改進資產管理，落實資產管理機構和管理力量，明確資產管理各崗位的職責，建立崗位責任制，將部門和單位切實承擔資產管理的主體責任落到實處，不斷提升軍隊資產管理質量效益。