落實國資劃轉社保決策宜早不宜遲

財政部9月20日發布消息，近期，財政部、人力資源社會保障部、國資委、稅務總局、證監會聯合印發了《關于全面推開劃轉部分國有資本充實社保基金工作的通知》（財資〔2019〕49號，以下稱《通知》）。該《通知》要求中央層面具備條件的企業于2019年底前基本完成，確有難度的企業可于2020年底前完成，中央行政事業單位所辦企業待集中統一監管改革完成后予以劃轉;地方層面須在2020年底前基本完成劃轉工作。

前段時間，有相關研究稱，2028年全國社會保障基金將出現收支缺口;至2050年，社會保障基金的當期缺口或將超過10萬億元。這些推算結果當然存在諸多不確定性，未來需要持續跟蹤數據、調整假設，不斷更新預測結果，以更好地貼近不斷變化的事實。但隨著中國社會的快速老齡化，社保未來面臨巨大壓力卻是不爭的事實。

中央政府對社會保障基金缺口承擔最終責任，可以通過處置國有資產來彌補未來缺口，并已經就劃轉國有資本充實社保基金做出重大決策部署。目前的關鍵是如何落實好這一重大決策。

有一些人認為，既然中央政府對社保缺口承擔最終責任，那么劃轉國有股權給社保，只是把錢從國家的左口袋拿到右口袋。對于國家而言，并沒有實質性變化，因此劃轉國資只具有形式上的意義，至多是再增加一個部門，來參與監督國資的管理和運營。其實，這種認識存在不少偏差，也會影響國資劃轉工作的推進落實，有必要進行辨析。

問題的關鍵在于社保的運營目標，與國資監管部門的運營目標存在重大的差異，這一差異決定了劃轉工作的必要性和重要性。對于國資監管部門而言，工作的基本目標是國有資產的保值增值，是國有資本的做大做強。對于社會保障基金而言，運營劃轉國有資產的基本目標之一是維持總體組合必要的流動性，使得社保出現缺口時可以通過分紅或者及時處置資產獲取足夠的資金;之二是盡力提高資產的回報水平，這一回報要基于分紅和資產變現價值來衡量，而不是會計賬簿上的保值增值。

例如，在必要和可能的情形下，社會保障基金在理論上可以處置手頭的國有股權，并投資于境外市場，以降低組合風險，并爭取更高回報。但國資監管部門無疑很難這樣做。

這些差異決定了劃轉國資充實社保的工作，一是宜早不宜晚;二是要允許社保適度參與公司治理，以督促提高國資的分紅水平;三是要賦予社保對劃轉國資必要的處置權限，以調整組合的流動性、分紅和回報能力。

具體來說，一是由于社保可以在境內境外兩個市場、國資民營兩種所有制、上市非上市兩類公司中間進行擇優配置，其選擇范圍無疑顯著大于目前的國資監管部門的選擇范圍，這就有可能獲得更高的資產回報水平。從過往的歷史看，社保在維持了組合流動性的同時也的確獲得了可觀的回報率。二是長期以來，我國國有企業分紅率偏低，受到不少學者的關注。較低的分紅實際上損害了股東的權益，也容易造成資金的低效率使用。由于社保獨特的職能定位，如果能夠適度參與公司治理，它必然會督促提高企業分紅水平，這有助于從微觀制度上糾正國企分紅偏低的傾向，以及由此產生的問題。三是著眼于改善資產的流動性和提高資產回報率的目的，需要賦予社保對劃轉國資的處置權限，并設立必要的規則。只有這樣，才能盤活逐步劃轉的國有資產，將資金配置到更有成長性、分紅或盈利能力更高的投資方向上，并在出現收支缺口時及時獲取流動性。最后，國有企業改革的重要目標是“實現從管資產到管資本的轉變”。劃轉國資充實社保，并賦予社保必要的資產處置權限，實際上也是對國資“從管資產到管資本”改革的先行先試和積極探索，在國資改革上也具有正面意義。

因此，我們應該從這樣的認識和判斷出發，設計和制定劃轉工作的后續政策細節，將國資劃轉工作真正落實好。

作者簡介

高善文

國務院發展研究中心金融研究所綜合研究室副主任、安信證券首席經濟學家。