落實(shí)國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保決策宜早不宜遲

財(cái)政部9月20日發(fā)布消息，近期，財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)資委、稅務(wù)總局、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推開(kāi)劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金工作的通知》（財(cái)資〔2019〕49號(hào)，以下稱《通知》）。該《通知》要求中央層面具備條件的企業(yè)于2019年底前基本完成，確有難度的企業(yè)可于2020年底前完成，中央行政事業(yè)單位所辦企業(yè)待集中統(tǒng)一監(jiān)管改革完成后予以劃轉(zhuǎn);地方層面須在2020年底前基本完成劃轉(zhuǎn)工作。

前段時(shí)間，有相關(guān)研究稱，2028年全國(guó)社會(huì)保障基金將出現(xiàn)收支缺口;至2050年，社會(huì)保障基金的當(dāng)期缺口或?qū)⒊^(guò)10萬(wàn)億元。這些推算結(jié)果當(dāng)然存在諸多不確定性，未來(lái)需要持續(xù)跟蹤數(shù)據(jù)、調(diào)整假設(shè)，不斷更新預(yù)測(cè)結(jié)果，以更好地貼近不斷變化的事實(shí)。但隨著中國(guó)社會(huì)的快速老齡化，社保未來(lái)面臨巨大壓力卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。

中央政府對(duì)社會(huì)保障基金缺口承擔(dān)最終責(zé)任，可以通過(guò)處置國(guó)有資產(chǎn)來(lái)彌補(bǔ)未來(lái)缺口，并已經(jīng)就劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；鹱龀鲋卮鬀Q策部署。目前的關(guān)鍵是如何落實(shí)好這一重大決策。

有一些人認(rèn)為，既然中央政府對(duì)社保缺口承擔(dān)最終責(zé)任，那么劃轉(zhuǎn)國(guó)有股權(quán)給社保，只是把錢從國(guó)家的左口袋拿到右口袋。對(duì)于國(guó)家而言，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化，因此劃轉(zhuǎn)國(guó)資只具有形式上的意義，至多是再增加一個(gè)部門，來(lái)參與監(jiān)督國(guó)資的管理和運(yùn)營(yíng)。其實(shí)，這種認(rèn)識(shí)存在不少偏差，也會(huì)影響國(guó)資劃轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)落實(shí)，有必要進(jìn)行辨析。

問(wèn)題的關(guān)鍵在于社保的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)，與國(guó)資監(jiān)管部門的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)存在重大的差異，這一差異決定了劃轉(zhuǎn)工作的必要性和重要性。對(duì)于國(guó)資監(jiān)管部門而言，工作的基本目標(biāo)是國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，是國(guó)有資本的做大做強(qiáng)。對(duì)于社會(huì)保障基金而言，運(yùn)營(yíng)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資產(chǎn)的基本目標(biāo)之一是維持總體組合必要的流動(dòng)性，使得社保出現(xiàn)缺口時(shí)可以通過(guò)分紅或者及時(shí)處置資產(chǎn)獲取足夠的資金;之二是盡力提高資產(chǎn)的回報(bào)水平，這一回報(bào)要基于分紅和資產(chǎn)變現(xiàn)價(jià)值來(lái)衡量，而不是會(huì)計(jì)賬簿上的保值增值。

例如，在必要和可能的情形下，社會(huì)保障基金在理論上可以處置手頭的國(guó)有股權(quán)，并投資于境外市場(chǎng)，以降低組合風(fēng)險(xiǎn)，并爭(zhēng)取更高回報(bào)。但國(guó)資監(jiān)管部門無(wú)疑很難這樣做。

這些差異決定了劃轉(zhuǎn)國(guó)資充實(shí)社保的工作，一是宜早不宜晚;二是要允許社保適度參與公司治理，以督促提高國(guó)資的分紅水平;三是要賦予社保對(duì)劃轉(zhuǎn)國(guó)資必要的處置權(quán)限，以調(diào)整組合的流動(dòng)性、分紅和回報(bào)能力。

具體來(lái)說(shuō)，一是由于社保可以在境內(nèi)境外兩個(gè)市場(chǎng)、國(guó)資民營(yíng)兩種所有制、上市非上市兩類公司中間進(jìn)行擇優(yōu)配置，其選擇范圍無(wú)疑顯著大于目前的國(guó)資監(jiān)管部門的選擇范圍，這就有可能獲得更高的資產(chǎn)回報(bào)水平。從過(guò)往的歷史看，社保在維持了組合流動(dòng)性的同時(shí)也的確獲得了可觀的回報(bào)率。二是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)分紅率偏低，受到不少學(xué)者的關(guān)注。較低的分紅實(shí)際上損害了股東的權(quán)益，也容易造成資金的低效率使用。由于社保獨(dú)特的職能定位，如果能夠適度參與公司治理，它必然會(huì)督促提高企業(yè)分紅水平，這有助于從微觀制度上糾正國(guó)企分紅偏低的傾向，以及由此產(chǎn)生的問(wèn)題。三是著眼于改善資產(chǎn)的流動(dòng)性和提高資產(chǎn)回報(bào)率的目的，需要賦予社保對(duì)劃轉(zhuǎn)國(guó)資的處置權(quán)限，并設(shè)立必要的規(guī)則。只有這樣，才能盤活逐步劃轉(zhuǎn)的國(guó)有資產(chǎn)，將資金配置到更有成長(zhǎng)性、分紅或盈利能力更高的投資方向上，并在出現(xiàn)收支缺口時(shí)及時(shí)獲取流動(dòng)性。最后，國(guó)有企業(yè)改革的重要目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變”。劃轉(zhuǎn)國(guó)資充實(shí)社保，并賦予社保必要的資產(chǎn)處置權(quán)限，實(shí)際上也是對(duì)國(guó)資“從管資產(chǎn)到管資本”改革的先行先試和積極探索，在國(guó)資改革上也具有正面意義。

因此，我們應(yīng)該從這樣的認(rèn)識(shí)和判斷出發(fā)，設(shè)計(jì)和制定劃轉(zhuǎn)工作的后續(xù)政策細(xì)節(jié)，將國(guó)資劃轉(zhuǎn)工作真正落實(shí)好。

作者簡(jiǎn)介

高善文

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所綜合研究室副主任、安信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家。