中國特色審計領導體制的理論邏輯和框架設計*

王會金，鄭石橋

(南京審計大學 政府審計學院，南京 211815)

黨的十九大提出要“堅持和加強黨的全面領導”，這是中國特色社會主義的最本質特征。中國特色社會主義審計工作當然也不例外，為加強黨對審計工作的領導，黨的十九屆三中全會決定設立中央審計委員會，中央審計委員會第一次會議要求“地方各級黨委要加強對本地區審計工作的領導”，由此看來，黨領導審計工作已經是國家治理體系和治理能力現代化的重要制度安排。

世界各國的審計體制有多種類型，一般認為，從領導審計工作的機構來說，可以分為立法型、司法型、行政型和獨立型。[1]不同的審計體制下，領導審計工作的機構不同，但是，到目前為此，并不存在由某個政黨來領導審計工作的體制。那么，在中國這種環境下，為什么需要黨來領導審計工作呢？黨又如何領導審計工作呢？這既是重大的理論問題，也是重要的實踐問題。

一、中國特色審計領導體制研究現狀

與本文研究主題相關的文獻有二類，一是直接研究堅持和加強黨對審計工作的領導之文獻，二是研究審計監督在黨和國家監督體系及全面從嚴治黨方面的作用。

關于堅持和加強黨對審計工作的領導，一些文獻分析了堅持和加強黨對審計工作的領導的必然性，提出堅持黨的領導是國家審計生存和發展的必然選擇及根本保證，[2]加強黨對審計工作的領導，是強化黨和國家治理能力的歷史經驗，加強黨對審計工作的領導，是落實全面從嚴治黨要求的現實需要，加強黨對審計工作的領導，是健全黨和國家監督體系的長久之計。[3]有的文獻分析了堅持和加強黨對審計工作的領導的路徑，提出“用黨的政治建設統領審計機關各項工作”，通過“強化理論武裝中筑牢政治意識”“在干部隊伍建設中突出政治標準”“在履行監督職責中提高政治站位”和“在深化審計改革中加強政治引領”這些路徑，“努力推動審計機關黨的政治建設取得實效”。[4]

關于審計監督在黨和國家監督體系及全面從嚴治黨方面的作用，一些文獻分析了審計監督在黨和國家監督體系中的作用，提出“在黨的監督上如果能充分發揮審計的作用，則可以在一定程度上增強現有黨的監督力度和效果”、[5]強化審計監督要“有利于管黨治黨、促進黨內監督”、[6]“在黨和國家監督體系中，國家審計主要負責國有資源經管責任履行情況的監督”；[7]有些文獻則專門分析了國家審計在全面從嚴治黨方面的作用，作用類型主要包括“推動全面深化改革”“推動制度執行”“揭露違紀問題”“推動廉潔政黨建設”，[8]作用路徑主要包括“通過評價經濟責任履行強化黨對領導干部的監控”“通過監督財務收支情況增強黨對經費的外部約束”“通過檢查內部控制狀況改善黨內業務的管理績效”“通過專項委托業務服務于黨對監督工作的專門需要”。[9]有文獻則從服務于全面從嚴治黨的視角分析了國家審計的內容，主要包括“維護黨中央權威是國家審計服務全面從嚴治黨的基礎和前提”“確保政令暢通是國家審計服務全面從嚴治黨的重要保障”“抓關鍵少數是國家審計服務全面從嚴治黨的重要抓手”“嚴查黨內腐敗行為是國家審計服務全面從嚴治黨的基本工作”。[10]

未發現國外有文獻涉及到黨領導審計工作，以上國內文獻涉及到堅持和加強黨對審計工作的領導的必然性及路徑，為進一步探究黨領導審計工作奠定了一定的基礎。然而，總體來說，關于黨領導審計工作的一些重要問題尚缺乏深入系統的研究。本文以黨建理論和審計理論為基礎，分析黨領導審計工作的二個重要問題，一是從理論邏輯上分析黨領導審計工作的目的、必然性和合理性，闡釋“黨為什么要領導審計工作”這個基礎性問題；二是從框架設計上分析黨領導審計工作的實施問題，闡釋“黨如何領導審計工作”這個基礎性問題。

二、黨領導審計工作的理論邏輯

審計體制涉及的主要問題是誰來領導審計工作，前已敘及，關于審計體制的類型主要有立法型、司法型、行政型和獨立型，[1]對于上述四類審計體制，有的文獻表述為審計機關隸屬于立法部門、審計機關屬于司法系列、審計機關屬于行政系列、審計機關不隸屬于任何權力部門這四種類型。[11]無論怎么表述，現有的世界各國的主要審計體制中，并不存在由某個政黨來領導審計工作的體制，而在中國，中國共產黨要領導審計工作，目的是什么？必然性是什么？是否有其合理性？下面，我們基于黨建理論和審計理論，對黨領導審計工作的目的、必然性和合理性進行分析，以回答“黨為什么領導審計工作”這個基礎性問題。

(一)黨領導審計工作的目的

國家審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，主要職責是對公共責任履行情況的真實性、合規性、績效性和健全性進行監督，以促進公共部門更好地履行其公共責任。[7]前已經敘及，在新時代中國特色社會主義環境下，可能的審計體制有四種(獨立型、黨領導型、立法型、行政型)，但是，黨領導型審計體制使得審計范圍更加廣泛、審計工作更加具有獨立性和權威性，所以，黨領導審計工作，可以“更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”，換言之，在新時代中國特色社會主義環境下，黨領導審計工作，國家審計會以更加廣泛的審計范圍、更強的獨立性和權威性，在黨和國家監督體系中發揮對公共責任履行情況的真實性、合規性、績效性和健全性進行監督的職能作用。

也正是因為上述原因，中央審計委員會第一次會議上，習近平總書記指出，“加強黨對審計工作的領導”，“努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”。根據這個講話精神，黨領導審計工作的目的是“更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”，“構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系”是實現這個目的之基礎。

(二)黨領導審計工作的必然性

黨的十九大報告明確提出，要“堅持和加強黨的全面領導”“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。堅持和加強黨的全面領導是基于以下原因：首先，中國共產黨是“使命型政黨”而不“選舉型政黨”，“以黨建國”是中國共產黨使命型政黨的鮮明特質，要實現中國共產黨的使命，必須“堅持和加強黨的全面領導”；[12]其次，“無產階級是最先進、最革命、最具有組織性和紀律性”，無產階級要完成其歷史使命，必須取得領導地位，而中國共產黨是無產階級政黨，當然要居于領導地位才能領導無產階級完成其歷史使命；[13]第三，歷史已經證明，只有中國共產黨的領導，才能取得中國革命的成功，新中國的歷史已經證明，中國共產黨能夠領導中國人民取得國家建設的成功，改革開放的歷史已經證明，中國共產黨能夠領導中國人民取得改革開放的巨大成就，十八大以來的成就證明，中國共產黨能夠領導中國人民完成中華民族偉大復興的中國夢。[14]

在中國特色社會主義制度下，“堅持和加強黨的全面領導”要求堅持黨對一切工作的領導，“堅持和加強黨的全面領導”就是“要強化關鍵領域黨的領導”“要突出關鍵環節黨的領導”。[15]國家審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，是國家治理的基石和保障，[16]當然屬于關鍵領域和關鍵環節，需要“堅持和加強黨的全面領導”，為此，需要在黨的領導下，“努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”。為此，黨的十八大提出，“健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度”；十八屆三中全會提出，“加強行政監察和審計監督”；十八屆四中全會提出，“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權”，“對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部經濟責任審計實行審計全覆蓋”；十八屆五中全會提出，“建立由空間規劃、用途管理、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系”；十八屆六中全會提出，各級黨委應當支持和保證“審計機關依法進行審計監督”；十九大提出，“改革審計管理體制”；十九屆三中全會提出，“組建中央審計委員會”“優化審計署職責”。

基于以上分析，可以得出這樣的結論：在新時代中國特色社會主義制度下，黨領導審計工作具有必然性，這是新時代中國特色社會主義的必然要求。

(三)黨領導審計工作的合理性

以上基于黨建理論，分析了黨領導審計工作的必然性，下面，我們以審計理論和黨建理論為基礎，來分析黨領導審計工作的合理性。

根據經典審計理論，公共資源屬于公眾所有，公眾作為所有者不可能親自來行使其所有權，必須確定所有者代表，所有者代表從公眾利益出發，將公共資源交付各公共部門并要求這些公共部門履行公共職責，因此，就形成了基于公共資源的委托代理關系。由于公共資源所有者代表要基于公眾利益將公共資源交付各公共部門并要求這些公共部門履行特定的公共職責，以服務于公眾，因此，也稱其為委托人，而公共資源使用者使用公共資源并承擔履行公共職責的任務，所以，也稱其為代理人，其使用公共資源并完成公共職責的任務稱為公共責任。由于激勵不相容、信息不對稱、合約不完備和環境不確定性等原因，代理人有可能不能有效地履行其公共責任，從而出現一些負面問題(包括代理問題和次優問題)，為了應對代理人的負面問題，委托人會推動建立實施一整套的治理機制，國家審計是這套治理機制的重要成員。[17]

一般來說，對公共部門進行審計的國家審計機關要向公共資源委托代理關系中的委托人負責并報告工作。不同國家的審計體制，其主要區別在于公共資源委托代理關系中的委托人不同。在立法型審計體制下，審計機關隸屬于立法機構，審計機關向立法機構負責并報告工作。在這種審計體制下，事實上是立法機構作為公共委托代理關系中的委托人。在行政型審計體制下，審計機關隸屬于行政機構，審計機關向行政機構負責并報告工作，在這種審計體制下，事實上是行政機構作為公共委托代理關系中的委托人。在司法型審計體制下，審計機關屬于司法系列，并無直接的上級機構，而是直接向法律負責，事實上是審計機關直接向公眾負責，公眾直接作為公共資源委托代理關系中的委托人，并沒有通過公共資源所有者代表來充當公共資源委托人。獨立型審計體制下，審計機關不屬于任何系列，本身是獨立的一個系列，事實上也是審計機關直接向公眾負責，在這種體制形下，公共委托代理關系中的委托人與司法型審計體制類似。[18]4

黨領導審計工作是一種新型的審計體制，在世界范圍內都是審計體制的創新，在這種審計體制下，事實上是黨作為公共資源委托代理關系中的委托人，審計機關當然要向委托人負責并報告工作，黨領導審計工作，事實上是黨作為公共資源委托代理關系中的委托人，也就是黨成為公共資源所有者的代表，在這種情形下，審計機關當然要向黨負責并報告工作。那么，問題的關鍵是，黨能否作為公共資源委托代理關系中的委托人呢？或者說，黨能否作為公共資源所有者的代表呢？根據現行憲法，我國的黨和國家機關包括黨委、權力機關、行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關，在上述六種機構中，監察機關、審判機關、檢察機關都是監督機構，顯然不宜代表公眾作為公共資源的委托人，可能的機構是黨委、權力機關、行政機關，一般來說，權力機關、行政機關為了履行其各自的職責，需要具有掌控公共資源的權力，所以，權力機關和行政機關都可以成為公共資源的委托人，當然，由于各自的職責不同，其代理人的范圍也不同，對公共資源掌控的權力也不同。在新時代中國特色社會主義環境下，要“堅持和加強黨的全面領導”“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，所以，權力機關和行政機關要在黨的領導下工作，要向黨報告工作，這其中，公共資源的配置和使用也是需要向黨負責并報告的重要事項，或者說，“堅持和加強黨的全面領導”也包括對公共資源的配置和使用這種重要事項的領導，從終極意義來說，黨已經成為權力機關和行政機關的委托人，已經成為代表公眾的公共資源的委托人。根據上述分析，新時代中國特色社會主義環境下，公共資源的委托代理關系如圖1所示。

公共資源的委托代理關系是一個鏈條，國家審計機關可以置于不同層級，而正是這種層級的選擇不同，其實質是對公共資源委托人的選擇不同，正是這種委托人的選擇不同，審計體制也就不同。根據圖1所示的公共資源委托代理鏈，審計體制有四種可能的情形，情形A是選擇獨立型審計體制，審計機關直接將公眾這種公共資源的終極所有者作為委托人，審計機關沒有上級機構，直接向法律負責；情形B是黨領導型審計體制，黨作為公共資源的委托人，審計機關向黨負責并報告工作；情形C是立法型審計體制，權力機關作為公共資源的委托人，審計機關向權力機關負責并報告工作；情形D是行政型審計體制，行政機關作為公共資源的委托人，審計機關向行政機關負責并報告工作。

圖1 公共資源委托代理關系

上述四種可能的審計體制，其實質是選擇了不同層級的公共資源的委托人。獨立型審計體制將審計工作置于一個獨立的系列，這顯然不符合中國國情。黨領導型審計體制、立法型審計體制和行政型審計體制三種當中，從審計范圍廣泛性、審計獨立性和審計權威性來說，黨領導型審計體制更加具有優勢。從審計范圍來說，在黨領導型審計體制下，權力機關和行政機關都可以納入審計范圍，黨委系列的各下屬單位也可以納入審計范圍，立法型審計體制下，不宜將黨委系列納入審計范圍，行政型審計體制下則不宜將黨委系列和權力機關納入審計范圍；從獨立性和權威性來說，黨委要領導權力機關和行政機關，所以，相對于權力機關和行政機關領導審計工作，由黨委來領導審計工作當然更加具有獨立性和權威性。

基于以上分析，可以得出這樣的結論：在新時代中國特色社會主義環境下，黨領導審計工作實質上是將黨作為公共資源的委托人，黨領導型審計體制的審計范圍更廣泛，審計工作更加具有獨立性和權威性，所以，黨領導審計工作具有合理性，這是基于國家審計固有邏輯的必然要求。

三、黨領導審計工作的框架設計

以上基于黨建理論和審計理論，從理論邏輯上分析了黨領導審計工作的目的、必然性和合理性，下面，我們再從框架設計這個視角來分析黨如何領導審計工作。

(一)黨領導審計工作的核心內容

黨領導審計工作包括政治領導、思想領導、組織領導和業務領導。從政治領導和思想領導來說，就是要將黨的政治領導和思想領導落實到審計領域，通過黨的政治領導和思想領導，使得“審計機關要樹立‘四個意識’，自覺在思想上、政治上、行動上同黨中央保持高度一致，堅決維護黨中央權威和集中統一領導，落實黨中央對審計工作的部署要求”；從組織領導來說，就是將黨的組織領導落實到審計領域，一是“提出并組織實施在審計領域堅持黨的領導、加強黨的建設的方針政策”；二是做好審計領域的黨管干部工作，加強審計機關的領導班子建設。從業務領導來說，黨的領導不是操作型的具體指導，而是方向性、宏觀性的戰略型領導，就是為審計工作優化頂層設計和統籌協調，為審計工作把方向、謀大局、定政策、促改革能力，為此，十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》提出的中央審計委員會職責包括“審議審計監督重大政策和改革方案，審議年度中央預算執行和其他財政支出情況審計報告，審議決策審計監督其他重大事項等”。

(二)黨領導審計工作的組織機構

首先，黨的現有職能部門按其職能分工，行使政治領導、思想領導和組織領導的職能，黨的宣傳部門對審計領域的宣傳工作予以領導，組織部門對審計領域的黨建工作予以領導，統戰部門對審計領域的統戰工作予以領導，等等，這與黨對其他各領域的領導并無區別；其次，通過組織嵌入，在審計機關建立黨組織，通過這些黨組織的“領導核心”和“政治核心”作用的發揮，實現黨對審計工作領導，這與黨對其他各領域的領導也無區別；第三，為了強化對審計領域的政治領導、思想領導和組織領導，并進行戰略性的業務領導，為審計工作優化頂層設計和統籌協調，為審計工作把方向、謀大局、定政策、促改革能力，需要在中央和各級地方黨委設立審計委員會，這個審計委員會是黨領導審計工作的“決策議事協調機構”，并沒有取代黨委的各職能部門，而是對審計領域的大事進行決策議事協調，一般來說，黨委的職能部門、審計機關的黨組織，需要在審計委員會的領導下在審計領域開展工作。為了提高黨領導審計工作的權威性，審計委員會的主要負責人應該由本級黨委主要領導來擔任。為了履行審計委員會的秘書及行政事務，需要設立審計委員會辦公室，通常由其領導的本級審計機關來擔任。審計委員會、黨委的職能部門和審計機關的黨組織共同領導審計工作。

(三)黨領導審計工作的工作制度

為了提高工作效率，黨領導審計工作要做到制度化和規范化，為此，需要建立三個類型的工作制度：首先，黨的現有職能部門按其職能分工對審計領域進行政治領導、思想領導和組織領導，需要建立相關的工作制度，這些制度并不需要單獨建立，黨的職能部門已經建立了相關的制度，這些制度可以直接應用于審計領域；其次，審計機關的黨組織作為黨的基層組織，需要按《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》的要求建立工作制度，這些工作制度已經基本建成，可以直接應用于審計領域；第三，作為專門設立的領導審計工作的審計委員會，當然也需要有工作規則，為此，需要建立專門的《審計委員會工作規則》，明文規定審計委員會工作的內容、程序和方法，同時，作為履行審計委員會秘書及行政事務職能的審計委員會辦公室，也需要建立《審計委員會辦公室工作細則》。

上述三類工作制度，與黨領導審計工作的三類組織相一致，各類組織都有自己的工作制度，實現了領導工作的制度化和規范化，同時，這三類制度之間要相互協調，避免矛盾。需要說明的是，黨領導審計工作的工作制度，其中的一些核心內容需要寫入法律。

(四)黨領導審計工作需要完善的相關制度

根據《中華人民共和國憲法》第九十一條和第一百零九條之規定，我國的審計機關是向政府首長負責，屬于行政型審計體制，而地方政府審計機關還實行本級政府和上級審計機關的雙重領導。《中華人民共和國審計法》及其實施條例，除了秉承上述規定外，還規定，審計機關要代表本級政府向本級人大報告審計工作。根據中央全面深化改革領導小組的要求，審計機關還要代表本級政府向本級人大報告審計查出突出問題的整改情況。根據中辦、國辦頒布的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》的要求，審計機關還要接受組織部門的委托開展領導干部經濟責任審計并向黨委報告審計結果。

根據上述這些規定，事實上，黨委、人大和政府都在領導政府審計工作，按圖1的表述，就是黨委、權力機關、行政機關三個層級的公共資源委托人都在領導審計工作，這種“一仆三主”的審計領導體制，可能帶來多重指揮，還可能帶來重復工作與工作缺位并存，這都會影響審計工作的效率和效果，進而不利于國家審計在黨和國家監督體系中發揮其應有的作用。所以，必須從黨委、權力機關、行政機關中選擇一個機關來領導審計工作，本文前面已經分析過，在新時代中國特色社會主義環境下，黨領導審計工作這種體制會使得審計范圍更加廣泛、審計獨立性和權威性更強，因此，需要修改《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國審計法》及以它們為基礎的審計相關法規，將“一仆三主”審計體制改為黨領導型審計體制。

四、結論

到目前為此，世界上并不存在由某個政黨來領導審計工作的體制。黨的十九屆三中全會決定設立中央審計委員會，黨領導審計工作已經是國家治理體系和治理能力現代化的重要制度安排。本文以黨建理論和審計理論為基礎，分析“黨為什么要領導審計工作”和“黨如何要領導審計工作”這個基礎性問題。

“堅持和加強黨的全面領導”是新時代中國特色社會主義最本質的特征，“堅持和加強黨的全面領導”就是“要強化關鍵領域黨的領導”“要突出關鍵環節黨的領導”。國家審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，當然需要“堅持和加強黨的全面領導”，因此，在中國特色社會主義下，黨領導審計工作具有必然性，是新時代中國特色社會主義的必然要求。

根據經典審計理論，在公共資源委托代理關系中，由于激勵不相容、信息不對稱、合約不完備和環境不確定性等原因，代理人可能出現一些負面問題，導致其公共責任不能有效履行，為了應對代理人的負面問題，委托人會推動建立實施一整套的治理機制，國家審計是這套治理機制的重要成員。公共資源的委托代理關系中，黨委、權力機關和行政機關都可能成為委托人，不同的委托人選擇會形成不同的審計體制，黨領導型審計體制的審計范圍更廣泛，審計工作更加具有獨立性和權威性，所以，黨領導審計工作具有合理性，這是國家審計固有邏輯的必然要求。

從領導目的來說，黨領導審計工作的目的是“更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用”，也就是在黨和國家監督體系中更好地發揮對公共責任履行情況的真實性、合規性、績效性和健全性進行監督的職能作用。

從領導內容來說，黨領導審計工作的核心內容包括政治領導、思想領導、組織領導和業務領導，這里的業務領導主要是為審計工作優化頂層設計和統籌協調，為審計工作把方向、謀大局、定政策。

從領導機構來說，除了黨的職能部門和審計機關的黨組織發揮對審計工作領導作用之外，還需要在中央和各級地方黨委設立審計委員會，并設置履行審計委員會的秘書及行政事務的審計委員會辦公室。上述各類機構都要建立自己的工作制度，使黨領導審計工作要做到制度化和規范化。

為了實現黨對審計工作的領導，需要修改《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國審計法》及以它們為基礎的審計相關法規，將“一仆三主”審計體制改為黨領導型審計體制。