近期建設規劃助推城市建設
——以哈爾濱市為例

■ 鄭文裕 許大為

近期建設規劃如何指導城市建設是新時期新形勢下城市規劃發展的新要求。近期建設規劃對總體規劃實施和城市建設的有序開展具有重要作用，契合政府調控城市發展的需求，尤其是新的《城市規劃編制辦法》和《城鄉規劃法》的實施，確立了近期建設規劃對城市建設有效指導的法定地位。目前其已成為落實城市總體規劃和實施城市發展戰略的重要步驟；銜接國民經濟與社會發展規劃的重要環節；安排城市近期建設項目、調控和引導城市發展的重要依據以及提高城市規劃決策參考與綜合協調功能的重要手段。

一、哈爾濱近期建設規劃編制背景

哈爾濱作為東北亞區域中心城市，幅員面積5.31萬平方公里，轄8區10縣（市），總人口1064萬，是中國省會城市中面積最大、人口居第三位的特大型城市。一是生態環境宜人，自然風光壯美。哈爾濱具有大冰雪、大濕地、大森林等特色鮮明的生態環境。冬季冰雪游，在世界四大冰雪節中獨占鰲頭。松花江穿城而過帶來的“萬頃松江濕地、百里生態長廊”，45家A級旅游景區和12個國家級森林公園，使哈爾濱成為全球50個避暑旅游名城之一。二是文化底蘊厚重，城市風格獨特。哈爾濱古今文化薈萃，中西文化交融，充滿了濃郁的歐陸風情，享有“東方莫斯科”“東方小巴黎”之美譽，曾先后被聯合國授予“萬國建筑博物城”和世界“音樂之城”。三是產業基礎雄厚，科技人才匯聚。“三大動力”“十大軍工”，奠定了哈爾濱堅實的工業基礎。全市擁有49所高校、400多個科研機構、38名兩院院士，曾為“神舟”飛天、“嫦娥”探月、“蛟龍”入海等國家重點工程作出過重要貢獻。四是后發優勢明顯，發展空間廣闊。

二、近期建設規劃編制突出特點

在制定過程中，一方面突出政府在城市發展中的宏觀調控職能，著重研究政府在公共投資項目安排和相關政策制定等方面的引導作用；另一方面適應多變的市場環境，對市場行為重在提出環境等方面的基本限制條件，為其發展留有較大的選擇空間和機會，保障城市經濟社會和各項建設事業的協調和可持續發展。在制定的具體過程中應關注和突出以下特點：

一是先進理念與立足城市實際相結合。運用可持續發展、城鄉協調、經營城市等先進理論，綜合考慮城市資源、環境、財力的實際條件，制定城市建設重點、土地供應計劃、重點項目建設等切實可行的行動實施規劃。二是近期建設規劃與國民經濟和社會發展規劃相結合。與國民經濟和社會發展規劃相協調，從城市規劃建設的角度對各個時期城市發展目標和主要內容進行落實和細化。三是強制性內容與指導性內容相結合。嚴格依據城市總體規劃，突出總體規劃強制性內容，并根據城市實際需求完善指導性內容。

三、哈爾濱市近期建設規劃實踐

哈爾濱近期建設規劃的制定立足于對市場需求的動態引導和管理，尤其針對大規模的項目開發，提出政府在近期的行動方向；吸引更多的部門廣泛參與，并對近期開發項目進行策劃。近期建設規劃的核心是關注項目，是一種動態的、漸進式的、滾動編制的規劃。在不斷實施和探索的基礎上，筆者重點從“規劃引領、落實戰略、注重時序”三個方面開展哈爾濱市近期建設規劃的制定工作。

規劃引領，部門協同——以規劃為統領，加強建設項目的統一管理，充分體現城市規劃空間導向的控制作用和宏觀調控作用。一是制定初期，組織召開市屬各區和相關部門征求意見會，充分了解全市政府、企業的實際發展需求。二是通過規劃部門 “用地布局”這只篩子，把不符合規劃布局、空間關聯性不強、配套設施不具備的項目一一篩掉，重點研究有限的用地如何有效使用，發揮最大效益，從而真正體現規劃綜合協調的權威性。

落實戰略，引導發展——貫徹國家、黑龍江省委省政府、哈爾濱市委市政府對城市發展提出的要求，落實城市總體規劃和國民經濟和社會發展規劃的思路與目標，以行動計劃為核心，明確城市建設重點，引導城市發展。一是以國民經濟和社會發展五年規劃為指引，以解決城市發展面臨的實際問題為出發點，做好城市基礎設施等公益性用地和建設項目的安排，對城市發展方向、空間結構、重大基礎設施的建設起到積極的引導與控制作用。二是依據城市發展的階段性目標，合理確定近期建設規劃期內的重點開發地區、重點改善地區、重點生態治理和培育地區以及重點土地儲備地區，分別提出不同的發展對策和規劃管理措施。

注重時序，確保實施——根據城市發展的需要和城市空間戰略格局，在空間和建設時序上做出合理的安排，以規劃指引項目在空間上的落位。一是強調近期建設規劃和年度實施計劃，發揮規劃的引導作用，主動參與到對建設項目的調控中來。二是銜接政府與市場，合理預測城市土地投放量和估算建設投資以及未來項目落地情況，為其預留足夠的建設用地，避免項目到來規劃無從應對現象的發生，達到項目跟著規劃走的效果。三是充分考慮重大項目的發展需求，為其配套項目和配套服務設施預留足夠的建設用地，并合理布局，避免因配套用地不足或者空間布局不合理而影響其選址和落地，給城市空間結構造成不良影響。

四、落實近期建設規劃，取得突出實效

在全面貫徹落實城市總體規劃，以近期建設規劃為行動規劃的指導下，哈爾濱市“北躍、南拓、中興、強縣”發展戰略逐步實施，城市建設和發展取得了明顯的成就。一是城市空間跨越式拓展，松花江以北地區近年的城市建設用地大幅增長，構建了以松花江為綱，“一江居中、兩岸繁榮”的城市發展格局。二是城市綜合承載能力明顯提高，啟動了哈西客運站、哈大客運專線、松浦跨江橋、陽明灘大橋等一大批道路交通工程；磨盤山供水工程、松浦污水處理廠、西南供熱廠、大唐熱電廠等大型城市基礎設施建設建成使用。

五、亟待解決問題

哈爾濱市通過近幾年近期建設規劃的實踐，取得成績的同時，筆者也發現近期建設在指導城市建設方面仍然存在以下限制因素：

一是如何增強近期建設規劃的法定地位，強化其作為政府公共政策的調控效能。二是如何加強近期建設規劃對城市建設用地合理有序的安排，保障土地資源的高效利用。三是如何保障近期建設規劃與國民經濟和社會發展規劃以及土地利用規劃有效銜接。

面向未來，近期建設規劃的制定和實施需要建立一種與快速城市化發展及市場機制相適應的城市規劃工作新模式,才能充分發揮城市規劃的引導作用，才具有針對性、時效性和可實施性，才能真正解決城市發展中的問題。