新形勢下行政事業單位國有資產報告編報工作的思考

喬雪

摘 要：行政事業單位國有資產報告由各級財政部門、主管部門、行政事業單位編報，反映行政事業單位國有資產總量、分布、構成、變動情況，以及資產管理相關制度建立和實施情況，是一項重要的年度性工作。2017年，財政部印發了《行政事業單位國有資產年度報告管理辦法》，對編報工作做了進一步規范。隨著國有資產報告制度的建立，行政事業單位國有資產報告編報工作已不再是統計數據、反映情況的常規性工作，而是上升到綜合反映政府治理水平、治理能力的一項工作。各級財政部門、主管部門、行政事業單位必須轉變觀念，按照新形勢下的要求做好行政事業單位國有資產報告編報工作。

關鍵詞：行政事業單位;國有資產報告;國有資產管理

一、新形勢下對行政事業單位國有資產報告編報工作的要求

2017年12月，中共中央印發了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，自2018年起，國務院每年向全國人大常委會報告國有資產管理情況，包括全面反映各類國有資產基本情況的綜合報告和企業國有資產（不含金融企業）、金融企業國有資產、行政事業性國有資產、國有自然資源資產等四個專項報告。各地方也按要求相繼建立了國有資產報告制度，由各級政府向同級人大常委會報告國有資產管理情況。這項新的制度安排體現了國家對國有資產管理工作的重視，同時也對工作提出了更高的要求。無論綜合報告還是專項報告，其編報基礎都是前述四類國有資產管理情況。就綜合報告里“行政事業性國有資產情況”或行政事業性國有資產專項報告而言，其基礎都是源于每年開展的行政事業單位國有資產報告編報工作。因此，行政事業單位國有資產報告編報工作要適應國有資產報告制度的要求，實現“華麗轉身”。

1.從注重報表統計向注重分析總結轉變

就像傳統會計向管理會計的轉變，新形勢下要求行政事業單位國有資產報告不再是傳統的數據統計工具，而是一份集數據和嚴謹客觀的分析于一體的工作報告，是一份體現政府行政事業單位國有資產管理成效的報告。人大常委會審議綜合報告和專項報告時，在關注各類國有資產的總量、構成、分布等情況的同時，更關注政府相關國有資產管理部門是如何履職盡責的，包括國有資產管理采取的舉措、取得的成效、是否保值增值、存在的問題、下一步要開展什么工作等。這個轉變，要求單位在編報行政事業單位國有資產報告時，不僅要按要求填好國有資產報表，更要花精力、下功夫做好分析報告的撰寫。以資產報表為基礎，做好國有資產支持行政事業單位履職、各行業領域發展、黨和國家重大改革等情況的分析。

2.從行政事業單位國有資產向行政事業性國有資產轉變

在國有資產報告制度中，以“行政事業性國有資產”替代了“行政事業單位國有資產”。這個轉變，意味著單位編報行政事業單位國有資產報告時，納入編報范圍的國有資產已不僅限于行政事業單位保障自身正常運轉所配置的資產，還包括在交通、水利、等基礎設施建設方面以及教育、文化、科技、醫療保障等公共服務方面，為國家發展提供基礎性保障的資產。2019年1月1日實施的《政府會計制度》以及相關準則，為后者納入單位會計核算提供了制度依據。單位在編報行政事業單位國有資產報告前要做好資產情況的梳理，按照政府會計制度及相關準則將公共基礎設施、保障性住房、文物文化等資產登記入賬。

3.從反映過去事項向輔助未來決策轉變

行政事業單位國有資產報告反映的內容主要為過去事項形成的存量資產情況。在建立國有資產報告制度的情況下，行政事業單位國有資產報告需承載更重要的功能，即輔助各級財政部門、主管部門、行政事業單位資產管理及財政性資金支出相關決策。因為房屋、土地、車輛、大型設備等資產主要由財政性資金投入形成，它們的存量及使用情況關系到未來新增資產的配置決策，如各單位或區域資產配置數量、如何保持資產配置均衡、是否有的資產使用效益不高甚至閑置。特別是隨著公共基礎設施、保障性住房等納入報告編報范圍，涉及的財政性資金將越來越大，利用好行政事業單位國有資產報告作為輔助決策工具，將大大提高資產配置的科學性，提高資產使用效益，避免資產配置苦樂不均。

二、行政事業單位國有資產報告編報工作現狀

行政事業單位國有資產報告的編報工作由財政部每年年初向中央部門和地方財政部門布置，再由地方財政部門逐級布置。編報完成后，基層單位的報告匯總到同級財政部門，再逐級匯總至省級財政部門后上報財政部。行政事業單位國有資產報告編報工作開展多年，有良好的工作基礎，但部門、單位在編報過程中仍存在以下問題。

1.資產管理理念尚未轉變

當前，資產管理已上升到與資金管理同等重要的地位，但部分部門、單位仍未認識到資產管理的重要性，管理理念尚未轉變。主要表現為：①資產管理重視程度不足。重購置、輕管理的現象在部分單位仍然存在。部分單位資產管理機構不健全，未配備專門的管理機構或專職管理人員。②行政事業單位國有資產報告編報重視程度不足。部門、單位仍然將資產報告編報當作簡單的數據統計，部分單位甚至由資產管理軟件服務商代為填報資產報表。③資產與資金理念未有機結合。行政事業單位資產中包含貨幣資金，也包含規模龐大的各類固定資產，而大量的固定資產又是貨幣資金資本化后的體現，所以兩者是有機結合的。但大部分部門、單位只注重資金的管理、分析，未將資金形成的資產一并統籌考慮。如單位的業務支出處室分析資金成效時，缺乏從資產管理角度分析公共基礎設施、提供公共服務的資產的建設、使用情況。

2.資產基礎數據質量不高

行政事業單位國有資產有不少是早期形成的，由于資料缺失、經辦人員更替等原因，造成資產未能規范管理，資產數據不能真實、完整反映現有資產狀況。主要情況有：①固定資產卡片登記錯誤。個別單位將車輛、房屋的相關稅費登記單獨登記為固定資產卡片，導致資產報表填報時數據提取錯誤。②固定資產未登記入賬。主要為來源復雜的房產、土地，由于缺乏相關原始資料，單位又疏于進行資產評估，經督促整改，以名義價值1元入賬。③資產損失無法核銷。部分單位的應收款項或對外投資，屬于長期掛賬的歷史遺留問題，但由于對方企業吊銷但未注銷，依據現行資產清查核實辦法無法認定為資產損失，仍然作為資產核算。這些資產基礎數據存在的問題，將直接影響資產報表數據的準確性，影響行政事業單位國有資產報告的質量，進而影響決策的準確性。

3.資產管理情況分析能力不足

行政事業單位國有資產報告包括行政事業單位國有資產報表、填報說明和分析報告三部分，其中分析報告是最重要部分，集中體現了資產管理的措施、成效等情況。但部分部門、單位在長期工作中形成了固定思維，認為填好報表就萬事大吉，不重視根據報表數據對管理情況進行分析，分析報告流于形式。一是資產管理人員業務能力不足。資產管理人員為兼職或工勤人員擔任且人員更換頻繁，業務能力不強，無法勝任撰寫分析報告的工作。二是未建立編報工作機制。部門、單位內部以及財政部門與部門之間缺乏良好的溝通機制，造成由單位業務處室掌握的素材無法傳遞到報告撰寫人手中，只能由資產管理部門孤軍奮戰，只能就數據和簡單的情況進行分析，無法體現資產支持社會事業發展的情況。三是缺乏對分析工作的指導。分析報告體現資產管理的綜合情況，撰寫人員需要較強的理論和業務功底，由于報告編制時間有限，大部分精力投入報表數據的收集整理，部門、單位對新形勢下分析報告未完全領會，且缺乏對分析報告的指導，導致分析報告質量沒有顯著提高。

4.資產管理信息系統推進有待加強

行政事業單位國有資產報告中資產報表的編報，完全依靠資產管理信息系統，按照理想模式，單位資產報表編報應與固定資產卡片錄入、日常資產管理等在財政部門統一開發的資產管理信息系統中進行，但各地信息系統推進程度參差不齊。在信息系統中統一開展資產管理相關工作的地方，資產報表編報具有明顯優勢，效率和準確率可顯著提高。未統一的地方，有的單位直接在信息系統中錄卡片，有的單位另行購置資產管理軟件，且不同部門間還存在多個資產管理軟件品牌，資產報表填報時涉及多種軟件間卡片、報表數據的對接，影響了工作效率和準確性，間接影響了行政事業單位國有資產報告的質量。

三、新形勢下做好行政事業單位國有資產報告編報工作的建議

1.加強國有資產報告制度的宣傳

當前，國有資產報告制度尚處于起步階段，應加大向社會公眾、政府部門和單位的宣傳力度。特別要讓部門、單位的領導認識到國有資產報告制度是黨和國家對國有資產管理和治理的基礎性制度安排，具有重要意義。要認識到行政事業單位國有資產報告是國有資產報告的重要組成部分，其質量高低直接影響國有資產報告的質量，每個部門、單位都是編報行政事業單位國有資產報告的責任主體。

2.健全行政事業單位國有資產管理制度

做好一項工作必須制度先行，完善的制度體系可以為行政事業單位資產管理工作提供堅實的政策保障。一是加快出臺行政事業單位國有資產管理條例。為與《政府會計制度》實施后行政事業單位核算、管理的資產范圍相適應，提升國有資產報告制度的執行力度，應提高行政事業單位資產管理相關制度的法律層級。二是加快建立為國家發展提供基礎性保障的資產的相關制度。目前已制定公共基礎設施、政府儲備物資的政府會計準則。這類資產屬于國有資產的重要組成部分，數量多、價值高，情況復雜，管理基礎薄弱，需盡快建立相關會計準則和管理制度，規范管理。三是不斷完善資產配置、使用、處置、收入管理等環節相關制度。財政部門履行國有資產綜合管理職能，統籌資產管理相關工作做好制度頂層設計;主管部門和行政事業單位要按照各自資產管理職責做好部門、單位內部資產管理制度建設。

3.完善行政事業單位國有資產報告編報體系

行政事業單位國有資產報告編報工作應在總結多年經驗的基礎上，結合新形勢新要求不斷完善報告編報體系。一是結合《政府會計制度》及相關政府會計準則，修訂報告中的相關報表內容，在反映資產總量的同時，區別行政事業單位保障自身正常運轉所配置的資產和為國家發展提供基礎性保障的資產兩個類別進行反映。二是結合國有資產報告制度要求，進一步細化報告中分析報告的內容，對教育、衛生、交通等為國家發展提供基礎性保障的行業的資產情況，建議以行業主管部門為主確定全國統一的分析內容和口徑，便于數據橫向對比分析。三是單位內部建立完善編報工作機制。建立資產管理部門牽頭，涵蓋人事、財務、相關業務處室在內的編報工作協調機制，定期及不定期按職責分工提供相關報告編報所需材料。

4.夯實行政事業單位國有資產管理基礎性工作

行政事業單位國有資產報告是資產管理各項基礎工作的綜合體現，要提高報告質量必須抓好各項基礎工作。一是加快健全資產管理機構，落實管理力量。加強業務培訓，提高資產管理干部隊伍的素質和能力。二是規范資產登記、會計核算工作，加快資產盤盈、盤虧和資金掛賬等事項處理，夯實資產數據基礎。三是加快推進資產管理信息系統使用，將單位資產基礎數據錄入信息系統，逐步實現與財務核算系統、預決算系統、政府采購系統等對接，加強數據分析功能，實現資產全面、精準、動態管理，夯實行政事業單位國有資產報告數據基礎。

（責任編輯：蘭卡）