不忘初心使命 增強責任擔當 推動湖北全面實施 預算績效管理工作落實落地

陳明

摘 要：本文首先分析了英美等國家公共預算改革中預算模式的演變，闡明了預算績效管理的源起和新公共管理運動以來預算績效管理的發展。然后，進一步分析了在中央政策的指導下，湖北省推進預算績效工作在制度層面、實踐層面進行的相關探索，以及取得的管理成效和發現的突出問題。在結合國外發展經驗和自身實踐探索的基礎上，本文指出湖北省預算績效管理工作要提高站位思考工作、厘清職責謀劃工作、立足規范推動工作，勇擔財政體制改革的使命與責任，推動預算績效管理理念入腦入心;管理流程和管理制度科學完善;績效指標和標準體系健全完整;第三方機構參與預算績效評價工作規范有序;績效管理信息化建設穩步推進。

關鍵詞：預算績效管理;公共預算改革;績效指標;績效評價與應用;信息化建設

績效預算是以績效為導向（基礎）的預算，是在公共預算改革中形成的預算管理制度和模式。預算績效管理是以提升預算支出績效為目的而實施的預算管理工作，是政府全面績效管理框架的重要組成部分。我國的預算績效管理工作是在深化財政改革過程中逐步發展起來的。

黨中央、國務院印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》，從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，對加強預算績效管理提出了新要求，這是我們今后一段時期做好相關工作的根本遵循。各級財政部門要深入學習、認真領會，以奮發有為的工作，確保中央決策部署在湖北省落實落地。

一、績效預算制度發展概述

1.公共預算改革中的預算模式演變

英美等國家公共預算制度改革的目標主要包括兩個方面：一是把公共責任和行政控制引入預算和財政管理，建立具有約束力的預算體制，從外部加強議會對預算和財政管理的審查監督和政治問責，在內部建立權威性的預算機構對各個部門的預算進行集中控制。二是推進預算決策和管理的科學化，提高公共資源配置效率。1940年，美國公共預算專家科伊提出了財政資源分配中的一個重要問題：“在什么基礎上，決定將X元資金分配給活動A而不是活動B？”圍繞解決科伊問題，先后出現了理性預算理論、漸進預算理論、間斷均衡預算理論等預算決策理論。隨著公共預算理念的變化和預算決策理論的發展，預算模式也不斷創新，形成了線性預算（也稱分項排列預算或單項預算）、規劃――項目――預算、增量或漸進預算、目標管理預算、零基預算等新的預算管理模式。

20世紀30年代以來，美國等西方國家提出了早期績效預算理念，并進行了實踐探索。績效預算要求根據投入――產出關系所確定的績效指標，將預算資金分配給績效最佳的項目或者部門;同時，引入評估機制，通過比較實際成本和產出與計劃水平的偏離程度，用績效報告來評估財政資源的使用效率。

2.公共管理改革中的新績效預算

20世紀70年代以來，市場經濟國家的公共管理理論和實踐發生了十分重要的轉型，這一轉型過程被稱為新公共管理改革或新公共管理運動。新公共管理改革起源于英國、美國、澳大利亞、新西蘭等OECD國家，并逐步擴展到其他國家，成為70年代中期以后公共管理領域中的一種國際性趨勢。

新公共管理改革的基本思路：一是推進政府再造，建立法治政府、責任政府和透明政府;二是強化受托責任，增強政府的回應性和有效性;三是完善公共管理模式，建立競爭性的公共服務提供機制;四是運用現代技術提高政府績效。總體上看，新公共管理是一個追求“三E”（Economy， Efficiency，Effectiveness，即經濟、效率和效果）目標的改革運動，其核心是有效配置公共資源，滿足公眾多元化的需求，“以經濟的成本、有效率的方式辦成有效果的事”;對使用公共資源的部門來說，就是要做到“花錢必問效，無效必問責”。

公共資源配置主要是通過預算程序實現的，預算是配置公共資源的重要機制。在公共管理改革過程中，預算理念、機制和模式不斷創新：第一，確立了以結果（成效）為導向的預算理念。在放松甚至解除預算投入控制的同時，通過預算方法的改進，約束公共部門承擔起主要由成果和產出計量的財政績效的受托責任，預算管理的核心是把花錢者變為管理者，使部門管理者對與結果相關聯的全部成本承擔責任。第二，建立了新的績效預算制度模式。新績效預算與早期績效預算在觀念和技術層面既有聯系也有區別，與新公共管理的分權化、靈活性相適應。新績效預算具有三個特征：一是強調以結果而不是投入或過程作為預算資源分配的依據，是一種結果導向的預算;二是重視效果衡量和評估，通過可量度指標進行績效考核，并建立嚴格的問責機制;三是主張彈性的預算執行方式，可以合并預算科目，允許資金結轉，弱化了支出控制，其中澳大利亞、新西蘭等國家都制定了財政責任法，實行“以責任換自由”，強調人本主義對科學化精細化管理的補充和完善，并建立了相應的激勵約束機制。

績效預算制度成為各國公共預算制度改革的方向。在美國，1993年克林頓提出了“再造政府”倡議，出臺了《政府績效與結果法案》，要求聯邦機構制定并公布部門戰略規劃（每4年一次）、年度績效計劃以及年度績效報告;2002年小布什總統提出“總統管理議程”，采用項目評估分級工具（PART），對1000多個聯邦政府項目進行評估分級，結果區別為有效、效果適中、充分、無效和結果無法證明五種，供編制預算和改進管理時參考;2010年，奧巴馬政府出臺《政府績效與結果現代化法案》，強調列出優先績效目標，選擇性地對重要領域進行績效改善，并對各層級績效目標實現情況進行全面深入的戰略審查，為預算建議提供依據。在英國，1998年布萊爾政府實行了系統性的、結果導向的績效預算管理制度改革，制定財政制度規劃、中期規劃和績效預算框架，財政部與其他政府部門簽訂“公共服務協議”，確保政府關鍵目標得以實現。2016年7月，加拿大聯邦政府出臺《成果政策》法案，強調把績效信息作為資源分配決策的依據，并將績效情況公開，成為促使政府轉向績效預算的關鍵。同時，一些國家將審查關注點轉向存量支出，以績效為導向的“預算支出審查”得到了廣泛的應用，在大幅度削減低效無效資金、保障重點領域支出需要以及修正公共支出政策等方面發揮了重要作用。截至2018年底，在36個經合與發展組織成員國中，絕大部分國家已經建立績效預算框架，27個國家已經開展預算支出審查;90%的國家廣泛開發績效信息，強調結果導向，使用新技術提高預算責任性和透明度。

二、預算績效管理工作進展情況

1.制度建設和實踐探索

2005年以來，湖北省財政廳先后制定了省級部門預算項目和財政項目支出績效考評管理辦法、預算績效管理專家庫管理辦法、績效目標管理辦法、績效目標審核工作規程、績效評價結果應用辦法等一系列制度辦法;2013年，湖北省政府出臺《關于推進預算績效管理的意見》，全面部署全省預算績效管理工作;2017年11月，全省人大常委會審議通過《關于進一步推進預算績效管理的決定》，這是省級層面出臺的第一部關于預算績效管理的地方法規，具有十分重要的意義。依據這些法規、政策和制度辦法，湖北省預算績效管理工作穩步推進，連續六年獲得財政部的表彰。

2.取得的成效和存在的問題

湖北省預算績效管理工作“從無到有、從虛到實、從粗到細”，取得了明顯的成效，也存在不小的差距，基礎很好，但問題也不少，全面實施預算績效管理還需要整體謀劃、高位推進。

成效主要體現在以下四個方面：一是制度體系初步建立。湖北一直比較注重基礎建設，省人大出臺了地方法規，政府出臺了指導意見，財政部門制定了多項制度和辦法，使各項工作于法有據、有章可循。二是全程管理基本實現。績效目標設置和審核、績效目標動態監控、項目支出評價和部門整體績效評價、評價結果報告和公開等環節的工作都在推進，實現了全過程管理。三是管理層級得到提升。在實施預算支出績效評價的基礎上，組織開展了財政支出政策評價，在政策評價中創新工作方式，引入了零點公司等社會機構的第三方調查，為調整完善支出政策提供了幫助。四是監管合力逐步增強。組織省直部門向人大報送項目支出績效評價報告，按規定向社會公開評價報告，強化了人大和社會公眾的績效監督;配合審計、財政監管部門開展績效審計和監督，督促部門重視績效改進工作;探索績效評價結果應用方式和方法，推進預算和績效管理的一體化。總體上看，經過多年的努力，基本構建了“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的預算績效管理體系。

目前預算績效管理工作中存在的問題，主要體現在以下五個方面。

一是績效理念不牢。OECD國家的績效預算制度是在公共管理改革的大背景下建立起來的，公共部門既是改革的對象，也是改革的主體，而且這場改革是在強化政府和公共部門社會問責的呼聲中推進的，改革中確立的政府績效和部門績效理念成為預算績效管理的重要背景和基礎。從我國的情況看，政治問責、行政問責偏于弱化，各個部門的受托責任意識不強，缺乏實施績效管理的傳統和自覺，預算績效理念還沒有嵌入到行政過程和支出管理之中，往往偏重爭取資源，卻疏于改進績效。

二是主體意識不強。現代社會治理體系中，每一個公共部門都應當承擔起優化行政、改進管理、提高績效的主體責任。但從我國的實際情況看，多數部門仍然只是花錢者，而沒有成為管理者，現階段的績效管理工作也基本停留在財政主導問效階段，是財政部門“帶著大家問效”或“組織大家問效”，沒有成為部門的自覺行為，離部門自主問效還有很大的差距。主題教育活動期間，省廳到部分市縣進行調研，發現市縣的工作大多處于這種狀況，預算部門主動性不強甚至被動應付，財政部門處于單邊推進、“單打獨斗”的狀態。

三是有機融合不緊。實現預算編制、執行和績效管理的有機結合、深度融合，需要從業務規范、制度辦法、流程設計和技術標準等方面通盤考慮、整體謀劃，但目前各級各地績效管理機構設置和職能配置差異很大，預算和績效管理工作一體推進的難度也很大。下一步，需要結合財政大數據平臺建設，進一步統一業務規范和技術標準，適應工作需要整合機構、理順職能、完善制度、優化流程，為預算和績效管理有機融合創造條件、提供環境。

四是結果應用不夠。預算績效評價的目的是形成評價結果（評價報告和自評報告），并在評價結果與資金分配、績效改進和績效問責之間建立起制度化的聯系，這也是全面實施績效管理的最終目的。目前，不論是從績效評價結果對預算資金分配的影響來看，還是從預算績效問責、績效評價結果公開等方面來看，離全面實施績效管理的要求都有很大的差距，評價結果應用這個關鍵環節在多數地方還沒有破題，這正是一些人認為績效評價形式多、實效少的原因所在，也是一些部門沒有真正重視績效管理工作的癥結所在。

五是管理能力不足。預算績效管理是一項綜合性的財政管理工作，管理對象覆蓋使用財政資金的所有部門和單位，涉及面廣，政策性強，對干部綜合素質要求很高。績效管理工作既涉及政治性、政策性問題，要求提高政治站位，統籌謀劃、整體把握和穩妥實施;也涉及策略性、技術性問題，需要較高的專業素養妥善處置。比如，對不同部門、不同支出項目的績效目標設置和審核，需要各個相關領域的專業知識;在單位自評和財政部門再評價過程中，客觀上存在著策略性的博弈行為，單位傾向于量身定做績效目標以達到優良的評價結果，財政部門也會因為專業熟悉程度影響對績效目標完成情況的正確判斷，而這些關系到評價結果的客觀性和精準性。面對工作中的諸多挑戰，我們需要堅持不懈地加強能力建設，提高自身素質。

三、加力提效推進預算績效管理工作

1.提高站位思考工作

中共中央《關于加強黨的政治建設的意見》明確指出，要“積極主動將黨的領導主張和重大決策部署轉化為法律法規和政策政令，轉化為對經濟社會管理的部署安排和工作活動，轉化為領導體制、工作機制和管理方式方法創新，轉化為推動經濟社會發展的實際效果”。應結合“不忘初心、牢記使命”主題教育活動，深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，深刻領會《關于全面實施預算績效管理的意見》的精神實質，準確把握中央決策部署和工作要求，進一步提高政治站位，堅持政治屬性，著眼全局，服務大局，用新的理念和新的思路指導預算績效管理工作。

一是要認識到全面實施預算績效管理是關系到國家治理的大事。黨中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，表明預算績效管理工作進入到新的階段，一是從部門推動上升到國家層面，從局部探索提升到全面實施;二是從事后評價為主發展到目標管理和結果應用相結合、從資金績效拓展到政策績效、從項目績效覆蓋到部門、單位整體績效;三是從被動問效變為自主問效、自覺問效。落實這些新變化、新要求，將會帶來國家治理的重大而深刻的變革。我們要善抓機遇、乘勢作為，加快推進預算績效管理實現全方位、全過程、全覆蓋轉型，助力國家治理體系和治理能力現代化，為高質量發展做出新貢獻。

二是要認識到全面實施預算績效管理是關系到政府轉型的大事。全面實施預算績效管理，要求賦予部門和資金使用單位更多的管理自主權，從“一個中心、一個主線、六個維度”來衡量部門和單位整體績效以及核心業務實施效果，推動提高部門和單位績效管理水平。“一個中心”，就是部門和單位的職責和行業發展規劃;“一個主線”，就是預算資金管理;“六個維度”，包括運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度。當前我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民期盼美好生活、期盼更加優質的公共產品和公共服務。要通過全面實施預算績效管理，切實增強政府的回應性和有效性，更好地滿足人民需要，并通過客觀公正公開的績效評價結果，凝聚社會合力和發展動力，提高政府公信力和執行力。

三是要認識到全面實施預算績效管理是關系到績效問責的大事。《意見》明確，各級政府和各部門各單位是預算績效管理的責任主體，各級黨委和政府主要負責同志對本地區預算績效負責，部門和單位主要負責同志對本部門本單位預算績效負責，項目責任人對項目預算績效負責，對重大項目的責任人實行終身績效責任追究制。落實績效責任，就要通過制度設計，真正把花錢者變為管理者，切實做到花錢必問效、無效必問責。

基于以上三個方面的認識，全面實施預算績效管理，不是一項簡單的財政改革，而是一項關系全局的重大變革;推進績效管理工作，也不單純是財政部門一家的事，而是需要各級政府和各部門共同努力的主要工作。要在黨委、政府的領導下，凝聚共識，形成合力。財政部門作為預算資金的管理部門，要認真履行組織指導、協調推進的職責，加大宣傳培訓力度，抓緊完善制度辦法，加強第三方機構管理，加快推進信息化建設和績效信息公開，促進形成全社會“講績效、用績效、比績效”的良好氛圍;預算部門要切實履行主體責任，健全內部操作規范和實施細則，建立上下協調、部門聯動、層層抓落實的工作責任制，將績效管理責任分解落實到具體預算單位、明確到具體責任人，確保每一筆資金花得安全、用得高效。

2.厘清職責謀劃工作

全面實施預算績效管理，需要落實的工作很多。首先要厘清職責，分清主次，有序推進。哪些是部門該做的，哪些是財政該做的;哪些是資金管理機構該做的，哪些是預算績效管理機構該做的;哪些需要先做，哪些可以后做，要緊緊圍繞“組織指導、技術支撐和服務保障”這個主責謀劃好各項具體工作。要把職責范圍之內的事情做好，這是基本的要求。這次機構改革后，有的市縣預算績效科與預算科、監督科合署辦公，有的市縣預算績效科承擔了項目庫管理職責，無論是單設的還是合并的，都要把組織指導、技術支撐和服務保障的工作職責落實到人、到崗，把分內的事情做好。屬于職責范圍的工作，我們不做其他人也不會做;屬于其他部門職責的工作，我們不做還會有人去做。各地要結合機構改革進一步合理設置內部機構，理順工作職責，但不論機構怎樣設置、職能如何劃分，都要確保預算績效管理工作有序推進。

結合當前實際，財政部門的績效管理機構重點要集中精力做好六項具體工作：一是組織開展新一輪大規模、多批次、多形式的宣傳培訓;二是抓緊制定或修訂完善涵蓋各環節的管理流程和制度;三是加快建立健全績效指標和標準體系;四是加強第三方機構參與預算績效評價工作的規范管理;五是推進績效管理信息化建設;六是加強對省直和市縣的工作督導和考核。這些工作是我們的基本職責，要抓緊做實做細做好。同時要注意四個方面的問題。

一是宣傳培訓問題。要通過多種形式的宣傳培訓，幫助各方面樹牢績效理念，掌握政策和方法，形成好的氛圍。要在不同層次組織宣傳和培訓，先從對市財政局機關干部、市直機關財務人員培訓開始，再到向市直機關、市委市政府進行宣講，通過新一輪大規模、多批次的宣傳培訓活動，使全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理理念深入人心。

二是績效指標問題。績效指標是實施預算績效管理的邏輯起點，是基礎、核心，其重要性不言而喻。2019年年初，湖北省人大預算工委在審查省級預算草案時，對績效指標設置情況進行專項審查，指出了未充分考慮項目的立項目的、未設定關鍵性指標、定性指標過多、定量指標不足、設置關聯度小且易于達到的指標等諸多問題。省級層面2020年底、市縣層面2021年底要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，科學合理地設置績效指標是完成改革任務必須的、首要的標志。這既是重點，也是難點，更是短板，但同時也是推進工作的突破口。湖北省財政廳在省教育廳等部門開展試點，以點帶面，將2020年作為“績效指標和標準體系攻關年”，力爭完成建立健全績效指標和標準體系的任務。

三是信息化建設問題。財政部發布了財政信息化建設規劃，目前正在推進一體化建設和集中化部署，湖北省財政廳也在制定實施方案。各地要按照統一部署和要求，把預算績效管理信息系統建設納入財政信息化建設規劃和實施方案之中，提高績效管理信息化水平。在這期間，各地應遵循統一部署，服從統一規劃，按照業務規范和技術標準研究提出需求，不能自行其是、分散建設。

四是工作考核問題。考核不是目的，而是為了推動工作，達不到推動工作目的的考核堅決不搞。在滿足中央考核要求的基礎上，省財政廳增加的考核內容在項目設置上盡可能少而精、可核實，根據每年的重點工作任務實行動態化管理，更好地發揮導向作用。省財政廳將繼續對考核等次靠前的市縣給予適當的獎勵。

3.立足規范推動工作

近期，財政部部長劉昆同志發表署名文章《牢固樹立艱苦奮斗勤儉節約思想，扎實做好財政改革發展各項工作》，其中對下一步推進全面實施預算績效管理工作提出了四點要求：一是擴大實施范圍;二是優化業務流程;三是提高評價質量;四是強化結果應用。落實上述要求，既要總體推進、“全面開花”，也要重點突破、牽住“牛鼻子”。這個“牛鼻子”就是完善工作規程和管理制度，用制度優化工作流程、完善體制機制、消除制度障礙，立足規范推進各項工作。

具體工作包括兩個方面：一是省財政廳完善涵蓋各環節的管理流程，修訂相關的管理制度。在財政廳內部已經修訂工作規程和明確任務分工的基礎上，認真梳理現行制度、辦法，查漏補缺，修訂、完善相關制度、辦法，具體包括“1+6”，“1”就是一個績效管理總的辦法，“6”就是績效評估、績效目標、運行監控、績效評價、結果應用五個流程的管理辦法，另外績效目標再細分為部門預算績效目標、轉移支付績效目標兩個管理辦法。先期修訂《湖北省省對市縣專項轉移支付績效目標管理辦法》《湖北省省級績效評價結果應用管理辦法》，補充制訂《湖北省省級績效運行監控管理辦法》等。二是省直部門制定內部規程和管理制度。省教育廳等部門已經在研究制定內部管理流程和管理辦法。部門有需求，我們就要加強指導，提供幫助，全力推動，積極組織開展試點，以點帶面，推動各部門加快制定工作規程和制度辦法，形成齊抓共管的局面。各地也應強化制度和規范建設，多做打基礎、管長遠的工作。（責任編輯：劉海琳）