我國自然壟斷產業放松管制改革研究

陶為婕

（華中師范大學經濟與工商管理學院，湖北 武漢 430000）

一、我國自然壟斷產業放松管制改革的可行性分析

（一）自然壟斷產業放松管制改革的國際經驗

1、對因技術創新而失去自然壟斷性質的產業和業務引入競爭

隨著技術進步，產業之間的替代性和競爭性加強，一些傳統自然壟斷產業和業務逐漸失去了其原有的自然壟斷性，若仍保持其自然壟斷性地位，已經不利于該產業和業務的良好發展，這就要求在該產業和業務中適時、適當地引入競爭以適應現實環境變化以及未來發展需要。

電信業便是其中的典型。傳統電信業幾乎都由政府國營或在政府嚴格管制下運行，政府對其進行統一規劃、統一建設、統一經營和統一管理。遠程通訊技術的發展和進步，減少了電信基礎設施的投資規模，使長距離大量通信成本大幅下降，這從技術上、傳送成本上減少了電信業的進入壁壘，使得電信業不再具有自然壟斷的性質。為適應現實環境變化、促進電信業的發展，很多國家在電信業中全面引入競爭：20世紀70年代末，美國最先開始在電信業的國際和洲際長途電話業務中引入競爭，1996年，美國頒布新電信法，承認了一些企業在法律規定范圍內具有能夠自由進入電信市場參與競爭的權利，至此美國電信業從壟斷性行業轉變為競爭性行業。同年，英國廢止了英國電訊和大東對國際長途的壟斷，將國際電信業務全面引入了競爭機制。1998年開始，歐盟成員國全面放開電信市場，引入競爭機制。電信業競爭機制的全面引入使得各電信企業（特別是傳統電信企業）迫切地尋求提高企業市場競爭力的辦法，它們不斷加強技術創新，提高勞動生產率，努力降低成本，改善原有的服務水平，這極大地促進了電信業的發展和進步。

技術進步并不必然導致傳統自然壟斷產業整體上自然壟斷性質的喪失，它可能只影響和改變傳統自然壟斷產業某些環節的壟斷基礎，產生混合產業結構，即產業的某些環節適合于競爭而其他環節適合于由幾個生產者獨占。對這類產業要區分自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務，政府要繼續對自然壟斷性業務進行嚴格管制，而對于非自然壟斷性業務，則要將其從自然壟斷性業務中剝離出來，適時、適當地引入競爭機制，并防止仍居于壟斷環節的廠商將其壟斷勢力延伸到該產業的其他環節，有效促進其發展。以電力行業為例，英國最早進行了電力市場化改革，開創了全球第一個競爭性電力市場。英國規定電力行業發電、輸電和供電業務完全分離，實行分業經營，形成了多家發電公司、多家配電公司和一家輸電公司的格局：英國在發電市場和售電市場引入競爭機制，允許和鼓勵多家公司展開競爭；輸電市場則由全國電網公司獨家經營，政府對輸變電價格進行嚴格管制。英國電力市場化改革將電力行業自然壟斷性業務和非自然壟斷性業務區分開來，對二者實施不同的政策，縮小政府管制的范圍，充分發揮競爭機制在非自然壟斷性業務中的作用，顯著提高了英國電力行業的效率。

2、引入激勵性規制

日本著名的規制經濟學家植草益認為，所謂激勵性規制就是在保持原有規制結構的條件下，激勵受規制企業提高內部效率。激勵性規制給予受規制企業一定的價格制定權，引導其利用信息優勢和利潤最大化動機，主動提高內部效率、降低成本，并獲取由此帶來的利潤增額。價格上限規制是激勵性規制理論的主要應用，它是在一般物價上漲率（RPI）中扣除預先設定的該產業生產力上升率（X），再加上被允許的以價格轉嫁為目的的費用上升率（Y），在此范圍內允許價格上漲的一種價格水平規制，通常采用RPI-X模型（余東華，2003）。在該模型中，企業生產率實際增量超過規制當局預先設定增量（X）的部分越大，企業的成本就越低，企業可得利潤越高，這就迫使企業積極進行技術創新、優化內部管理，提高生產效率。

價格上限規制將規制價格和零售價格指數與生產效率掛鉤，有機地將對產業降低成本的激勵和對產業調整價格的激勵結合。價格上限規制在英國幾乎所有的網絡產業得到了廣泛應用，極大地推動了英國電信、電力等產業放松管制的進程，取得了良好的效果。類似的，美國在價格上限規制的框架內對自然壟斷性產業實行以績效為基礎的規制，有效推動了電信產業自由化和部分放松管制的發展。

（二）我國自然壟斷產業及放松管制改革的現狀

在長期計劃經濟體制背景下，我國對自然壟斷產業的進入、價格等實行了嚴格的管制。我國自然壟斷產業多集中于一些關于國計民生和國有經濟主導作用的公用事業，具有政企合一、高度管制和管制體制不合理等特征，這造成了我國自然壟斷產業的供需失衡、產業績效不高、定價過高和消費者福利缺失等問題（鄭世林、何維達，2009）。與西方發達國家因規模不經濟而在自然壟斷產業大規模展開的放松管制改革不同，我國自然壟斷產業放松管制改革的初衷來自于計劃經濟的失效。在此背景下，我國自然壟斷產業放松管制改革以提高產業績效和社會福利為目標，先從政企分開、形成市場意義上的企業開始，通過引入競爭再進行所有制改革的漸進式改革方式，形成了壟斷競爭的格局。

自然壟斷產業放松管制改革前，我國自然壟斷產業基本上是采取垂直一體化的組織結構，即單一廠商壟斷整個產業產品或服務的生產、輸送和銷售的所有環節。而近年來自然壟斷產業的放松管制改革從垂直一體化的分解開始，把一些自然壟斷產業中的非自然壟斷性業務從自然壟斷性業務中剝離出來，引入競爭機制，以提高產業績效和社會福利，具體而言，近年來我國自然壟斷產業放松管制改革將自然壟斷產業鏈上產品或服務的生產從長距離輸送和市內分銷等下游環節獨立出來，以市場手段和競爭機制來取代廠商內部或行政手段，營造上游產品或服務的競爭性結構。自20世紀90年代開始，我國逐步向電信、電力、民航等自然壟斷產業引入競爭，對其進行了分拆和重組。我國自然壟斷產業放松管制改革雖有一定突破，取得了一定的階段性成果，但在放松管制改革推進過程中仍存在如：企業間有效競爭沒有真正形成；自然壟斷產業價格和服務質量還難以讓國民滿意；自然壟斷產業進入管制尚不規范；政企合一的現象仍然存在等問題。這就要求我國要進一步推進優化自然壟斷產業放松管制改革路徑的探索，以有效提高產業績效和社會福利。

二、對進一步推進我國自然壟斷產業放松管制改革的思考

（一）進一步掃除自然壟斷產業非壟斷性業務引入競爭的障礙，促進企業適度競爭

技術革新導致傳統自然壟斷產業的一些環節失去了原有的自然壟斷基礎，對于這些失去自然壟斷性質的業務，要將其從自然壟斷性業務中剝離出來，適時、適當地引入競爭機制，并要防止仍居于壟斷環節的企業將其壟斷勢力延伸到該產業的其他環節。當代自然壟斷產業具有網絡特征，且具有強網絡經濟效益，故為防止經營自然壟斷業務的企業利用其網絡運營的優勢損害競爭性產業經營者的利益，政府應當重點管制網絡運營者的不正當競爭行為，為經營自然壟斷產業競爭性業務的企業在市場上進行經營活動并充分展開競爭掃除障礙。具體而言，政府可為確保網絡的開放使用和接入、促進網絡互聯、激勵企業充分使用網絡，而對網絡使用價格等實行適當的管制。

但在掃除競爭引入障礙的同時，也不能忽視競爭引入的適時和適當。例如，城市排水系統由污水處理廠和排水管網組成，排水管網具有強網絡經濟效益，排水管網的建設是完全自然壟斷產業，由政府經營。而污水處理業務則是準自然壟斷產業，可以由政府或民營企業經營，也可由政府招標經營，提供補貼并適當收取用戶的污水處理費用。但政府若完全放開污水處理業務產業，讓企業過多進入，其引起的過度競爭將會導致資源的浪費，造成社會福利的損失。

（二）繼續推進國有企業分類改革，進一步放松管制

我國自然壟斷產業多為國有企業經營或由國有資本控股，故我國自然壟斷產業放松管制改革與國有企業分類改革有著密不可分的關系。我國自然壟斷產業放松管制改革采取了先引入競爭再進行所有制改革的漸進式改革方式，在引入競爭機制方面已經取得了階段性成功。在當前大力推進國有企業分類改革的背景下，我國自然壟斷產業的放松管制應當與國有企業分類改革緊密結合，進一步解決自然壟斷產業中存在的國有企業準確分類和定位的缺失、營利性和公共性的沖突等問題。

國有企業分類改革能夠對不同類別的自然壟斷產業中的國有企業進行準確定位，對其改革方向、發展方向、企業監管、定責考核分類施策，以優化自然壟斷產業資源配置，建立非自然壟斷性業務市場良好的競爭秩序，促進企業在市場上的適度競爭，提高企業內部管理效率，優化企業產品和服務質量，加強企業技術創新，提高企業國際競爭力。

（三）逐步、漸進式地推進自然壟斷產業激勵性管制改革

雖然我國自然壟斷產業放松管制改革已有一定成效，但我們應當認識到我國自然壟斷產業尚存在一些弊病：我國自然壟斷產業多為國有獨資或國有控股，政企不分的問題并不少見，政府甚至會在某些自然壟斷產業中同時擁有所有者、管理者、監督者三重身份。很多自然壟斷企業在做出重大人事、財物、投資、資產重組等決策時，還須由政府主管部門主導。自然壟斷產業的壟斷地位優勢以及我國政府對自然壟斷產業經營的過度干預和管理，導致了我國自然壟斷企業缺少提高內部效率、增強技術創新、降低生產成本的激勵。而在自然壟斷產業中引入如價格上限規制等激勵性規制，能夠有效削弱甚至消除以上弊?。阂环矫妫谧匀粔艛喈a業引入激勵性規制能直接激勵和促進自然壟斷企業技術創新和內部優化管理的進程，提高其產品或服務的質量，降低產品或服務的價格，擴大產品或服務的需求和投資，提高經濟增長率；另一方面，激勵性規制的應用還能通過削減政府機構行政費用有效減輕國民負擔，提高社會福利。

但我國自然壟斷產業激勵性管制改革絕不能忽視現實情況而貿然進行。從制度經濟學角度來看，我們應正視舊制度中存在的諸如自然壟斷經營企業產權不明晰、管制機構缺乏獨立性、監督制度還不夠完善等缺陷。如果忽視舊制度的弊端，貿然推進激勵性管制改革，那么制度結構中新舊制度安排并存的狀態就可能導致制度安排間的相互抵觸與沖突，與管制相關者行為規范發生背離，使管制這和企業的機會主義傾向更加嚴重，進而帶來更多的尋租和管制俘獲等問題，不利于激勵性管制功能的發揮（劉華濤，2014）。故基于管制改革目標以及制度結構所具有的路徑依賴問題，我國自然壟斷產業放松管制改革須充分考慮到我國現階段各種因素的影響，逐步、漸進式地推進激勵性管制理論研究和實踐探索。