南京市污染地塊環境管理對策探討

杭 靜，展漫軍，陳 鵬，劉 琉，張 磊

(1.南京市環境保護科學研究院，江蘇 南京 210013；2.南京市生態環境局，江蘇 南京 210019)

1 引言

隨著城市規劃的“退二進三”、工業產業布局的調整，南京市從2006年開始即對化工、電鍍等“三高兩低”企業開展整治行動， 2011年起南京市政府分批公布了全市“三高兩低”企業名單[1]，持續穩定推進整治工作，大量工業企業關停搬遷，遺留眾多疑似污染地塊。這些地塊分散于城市，危害人居健康，威脅生態環境安全，環境風險隱患突出[2]；遺留地塊經治理修復后土地開發再利用是破解城市土地資源貧乏瓶頸的現實需要[3]，因此解決關閉搬遷遺留地塊的環境管理問題迫在眉睫。南京市為此做了大量積極有效工作，初步構建了污染地塊環境管理體系。本文對南京市污染地塊環境管理主要做法經驗和存在問題進行細致梳理分析，并提出相應對策建議，為污染地塊環境管理工作未來走向提供思路。

2 南京市污染地塊環境管理主要做法

2.1 制定出臺相關管理政策

直面再開發利用地塊土壤污染問題，南京市陸續制定出臺了相關管理政策，初步實現污染地塊環境管理有據可依、有章可循。2009年出臺、2018年修訂的《南京市固體廢物污染環境防治條例》規定受固體廢物污染的土壤及存在環境風險的開發利用土地應進行環境風險評估、修復、處置及專項驗收。2010年出臺、2013年修訂，南京市原環境保護局和原國土資源局聯合出臺的《關于經營性土地公開出讓前施行環境影響預評價的意見》要求經營性土地在公開出讓前應進行環境影響預評價，對受污染的場地進行修復及驗收；土地儲備中心與生態環境部門建立預評價工作聯系單機制，防止污染土壤帶病流轉。2017年，南京市政府發布《南京市土壤污染防治行動計劃》(南京“土十條”)，明確生態環境、規劃與自然資源、城鄉建設、工信等主管部門管理職責，禁止未經土壤環境調查評估的地塊、未經治理與修復的污染地塊進入用地程序或批準用途變更。同年，南京市原環境保護局、原國土資源局、原經濟和信息化委員會、發展和改革委員會、城鄉建設委員會五部門聯合出臺《關于加強我市工業企業退役場地再開發利用環境安全工作的暫行意見》，制定污染地塊治理修復工作主要程序，嚴格治理修復項目備案管理，對工業企業退役地塊再開發利用實行多部門聯動監管。至此，南京市污染地塊管理體系基本形成。

2.2 強化多部門聯動監管

(1)實現污染地塊信息共享。全面應用全國污染地塊土壤環境管理信息系統，生態環境部門建立疑似污染地塊名單和污染地塊名錄，自然資源部門建立污染地塊開發利用負面清單。市、區兩級生態環境、規劃與自然資源、城鄉建設、工信、發改等部門共享污染地塊信息并加強信息溝通。

(2)嚴格用地供應監管。在土地征收、供地管理、轉讓管理、用途變更、供后跟蹤等環節，嚴格土壤環境保護管理要求，確保污染地塊修復治理達到要求后進入用地程序；對已確認污染，未經環境調查和風險評估、未明確治理修復責任主體的污染地塊，禁止辦理轉移登記。

(3)強化治理修復項目部門責任和監管要求。具體包括：①污染地塊治理修復施工工程在投資主管部門立項；②治理修復項目試點進入市公共資源交易中心招標；③開展治理修復工程環境影響評價，經工程監理和環境監理共同確認方可開工；④實施備案監管，形成不見面網上備案機制，將治理修復項目備案納入政務大廳窗口統一受理。

(4)實行土壤污染狀況公示。在土地出讓環節，對經過治理修復的污染地塊進行不動產數據標注，在不動產登記簿上對污染信息予以注明；在房地產出售環節，要求房地產開發企業在預售方案中如實填報項目污染土壤防治情況等內容，并在房地產銷售現場及房產網站公示。

3 南京市污染地塊環境管理主要壓力

3.1 治理修復資金支撐不足

作為特大城市，南京市土地的供給需求持續增長。地塊歷史變遷及地塊信息檔案不健全等復雜原因導致無法追究到污染責任主體，目前歷史遺留地塊治理修復等活動的主要資金來源于政府財政。地塊調查治理修復一般需要數額較大的資金投入，有時會高達數千萬甚至上億元，若是地塊缺乏相應的土地增值效益，過高的資金投入壓力可能會導致地塊治理修復等工作停滯。

3.2 從業單位亟需引導規范

《土壤污染防治行動計劃》(國家“土十條”)發布后，土壤修復行業迎來了新的發展機遇，但在實踐中存在諸多問題如跟風從業、競爭混亂、層層分包等。《土壤污染防治法》規定將從事土壤污染狀況調查、風險評估、風險管控、修復、效果評估等活動的單位和個人的執業情況納入信用系統，并對出具虛假報告的規定相應罰則，但尚未出臺配套信用管理辦法，地方政府亟需政策引導，以規范區域土壤調查治理修復從業行為。

3.3 治理修復技術環節薄弱

我國在土壤污染防治的基礎理論、核心技術、材料裝備等研發方面還處于初級階段，在污染地塊治理修復實踐中，國外先進技術引進及應用成本較高，常出現“水土不服”現象[4]。一方面，由于南京市沿江地理位置和長江沖積平原區地貌特征，大多地塊地下水埋深較淺，高粘性、高含水率、低滲透性軟土地質條件下，原位修復藥劑難以注入到地下指定位置，原位抽提也會碰到“抽不出”的難題；另一方面，城市建設再開發土地流轉周期緊，因此需要根據地塊本土情況量身定制研發針對性的修復技術和施工方案。而目前切合實際、安全高效的治理修復技術匱乏，無法滿足污染地塊環境管理需求。

4 對策建議

4.1 多渠道籌措修復資金

健全資金渠道保障，多途徑融匯污染地塊治理修復資金。政府應建立污染地塊治理修復專項基金機制，通過政府與社會資本合作(PPP)模式，發揮財政資金撬動功能，按照“誰投資、誰受益”的原則，引導和鼓勵社會資本參與污染地塊治理修復。積極發展綠色金融，引導銀行業金融機構加大對污染地塊治理修復項目的信貸支持。探索通過發行債券推進污染地塊治理修復，開展重點行業企業環境污染強制責任保險。造成土壤污染的責任主體依法繳納的款項納入污染地塊治理修復專項資金，作為穩定來源。

4.2 加強從業單位規范管理

上海市定期公布本地場地調查評估、治理修復等活動考核評估合格從業單位名錄，建立從業單位“紅名單”。可借鑒上海等地經驗，開展第三方從業機構登記，及時掌握相關信息，定期進行考核評估并公開結果，由市場自行調節，為業主選擇從業單位提供參考。依法將第三方機構從業情況納入企業信用系統，避免污染地塊治理修復市場混亂無序現象。

4.3 推進修復適用技術研發與轉化

面向本地高等院校、科研院所和相關企事業單位，征集發布土壤污染檢測診斷及應急防控、土壤污染修復及再利用等領域先進適用技術。充分利用在寧國家級和省級工程技術研究中心、重點實驗室、大型儀器設備等公共科技資源，實施污染地塊治理修復科技攻關與應用示范。結合這些和前期修復技術本土實踐，建立污染地塊治理修復技術推薦目錄，列出技術的適用范圍，建議優先使用安全高效的修復技術和環境友好的修復材料。