城市生活污水處理項目非技術風險評價

龍騰飛

(美華環境工程(上海)有限公司，上海 200082)

1 城市生活污水項目非技術風險

近幾年，中國環保類法律法規的頻頻出臺和變動[1]，對城市發展帶來了機遇和挑戰。《水污染防治行動計劃》(簡稱“水十條”)于2015年2月出臺，目標是到2020年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大重點流域水質優良(達到或優于Ⅲ類)比例總體達到70%以上，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內，地級及以上城市集中式飲用水水源水質達到或優于Ⅲ類比例總體高于93%，全國地下水質量極差的比例控制在15%左右，近岸海域水質優良(一、二類)比例達到70%左右。

“水十條”的出臺將會大大加速污水處理市場的發展，污水處理新建或提標改建項目也會加速上馬。然而，污水處理項目的建設面臨著一系列非技術風險的挑戰，例如利益相關者的識別、評估和參與機制的建議，以及對非技術風險意識上的缺失等，當然也存在著前所未有的機遇，其表現在利益相關者參與與合作、充分評估項目風險、制定合理的行動計劃三者相加得到的可持續的競爭優勢。據此，筆者提出社會經濟評價的方法，從而明確在項目非技術風險管控中對利益相關者進行識別和管控的方法。

2 社會經濟評價的特點

首先需要在傳統的環境影響評價等中國法律法規要求的項目評價內容中引入社會經濟評價，而不僅僅是要求在環境影響評價的過程中要重視公眾參與。社會經濟評價是把社會分析和公眾參與融入發展項目的設計和實施的一種方法和手段[1]。社會經濟評價更多地從人的因素來考慮工程與人以及經濟發展之間的互動關系，借助開展項目評價的機會，建立利益相關者參與機制，實現各方對項目的積極參與，使各方的訴求得以交流，其結果用于對項目的設計方案進行優化，從而極大程度上降低項目開發對社區造成的負面影響，獲得各利益相關方對項目實施的支持，最大化項目效益的發揮。

城市生活污水處理項目的社會經濟評價由于其行業特性，與環境評價緊密相聯。對于城市生活污水處理項目而言，除了建設項目的一般影響以外，城市生活污水處理項目還需要設置一定的緩沖區，特別是大型城市生活污水處理廠的建設，在技術上和環境上會計算項目所需要的緩沖區，因此污水處理廠的影響范圍需要結合技術手段和對非技術風險的評估來最終確定。需要參考環境評價部門所作的調查研究，環境評價部門會通過進行嗅覺測試等方法確定項目影響范圍，社會經濟評價則需要在此基礎上再進行調查，從社會學的角度提出影響范圍，其需要考慮的因素包括以下幾點。

(1)基于技術上確定的紅線范圍進行征地拆遷后，對剩余的未搬遷村組的社會經濟情況造成的影響。

(2)基于訪談，識別剩余未搬遷村組對未來項目開發帶來的潛在印象，并就此和當地政府和項目辦進行商討，明確是否需要對項目的紅線范圍進行修正。

(3)基于現場踏勘，評估技術方法計算的紅線范圍是否會在社會經濟方面帶來風險，例如若是紅線劃定區域的搬遷會對臨近商鋪造成影響，引發社會矛盾，則在社會經濟評估過程中需要識別，并制定預防措施。

(4)通過環境和社會兩個評價單位的協作，連同各利益相關方，一起確定污水處理廠的影響范圍，從而在理論的基礎上結合實際情況，避免不必要的社會經濟因素引發的矛盾，對項目實施造成影響。基于此，城市生活污水處理項目社會經濟評價過程可以為：社會經濟調查(訪談、座談、問卷調查)→識別負面影響(評估負面影響的程度)→鑒別社會風險(構筑公眾參與機制)→提出措施和建議。

值得強調的是，上述流程強調了社會經濟評價的過程實際上是利益相關者參與機制的建立過程，也是參與的過程，在這個過程中，除了識別項目的影響因素并作出評價以外，評價過程的利益相關者參與更是讓項目獲得各方支持的機會，項目實施機構應該借助社會經濟評價所建議起來的參與機制，讓各方充分了解項目的正面效益和對負面影響的管理辦法，從而獲得各方的支持，這才是社會經濟評價的真正價值所在。

3 社會經濟評價中利益相關者交互式參與模式

3.1 主要利益相關者的鑒別

利益相關者是指與投資項目有直接或間接利害關系，并對項目的成功與否有直接或間接影響的有關各方，一般包括項目的受益人、受影響人、為項目提供資金的機構、有關的項目執行機構(包括計劃、設計、咨詢、管理機構等)[2]。利益相關者主要體現在其對項目的感興趣程度和對項目造成的影響力，可分為以下四類。

(1)對項目感興趣程度高，且影響力大(例如具有決策權)：需要對這組利益相關者進行充分的參與，讓其參與到項目的決策過程，依靠他們對項目的設計和目標設置進行明確和優化，為項目的成功奠定基礎。

(2)對項目感興趣程度高，但影響力較小：對這組利益相關者要保持項目信息對其暢通無阻，讓其能夠獲得想要獲得的項目信息。

(3)對項目感興趣程度低，但影響力大：對這組利益相關者需要保持其對項目的參與，例如通過邀請或訪談讓其參與到項目的全過程中。

(4)對項目感興趣程度低，且影響力小：對這組利益相關者需要保持關注。

3.2 建立交互式利益相關者參與機制

對利益相關者進行識別后，更重要的是建立利益相關者的交互式參與機制，根據上文分析，對不同的利益相關者讓其在不同程度上對項目進行參與。但是參與機制的設置也需要注意，避免機制設置的不完善。很多時候，社會經濟評價的工作者建立機制后成為協調者，但是有時又需要考慮外界力量對參與機制的干預，同事又要控制外部干預，因為沒有外部的干預，有些需要大量資金和新技術的項目又無法開展或依靠當地人開展的難度很大。假若外來者不能恰當地或成功地幫助弱勢群體參與，那么項目很容易由少數“精英”所控制。

利益相關者的交互式參與就是為了避免這些問題的產生而提出的一種公眾參與模式。這是一種平等的參與機制，以建立平臺的模式讓各方都能參與并表達訴求，從而首先在一定程度上先滿足順暢的溝通。交互式參與提倡在公眾參與平臺上的平等對話，借助信息的自由流動來完成溝通：多向互動、信息傳遞、信息交流、信息反饋、信息管理等。這個平臺為決策者提供了必要的信息，而且也使得項目的設計過程更加公開透明，從而獲得良好的參與成果。

3.3 項目評價：效益VS影響

社會經濟評價的最終目的是評價項目存在的效益，識別項目存在的影響，并針對影響制定方案，從而減緩影響，擴大效益。對于城市生活污水項目而言，需要對項目的社會經濟影響進行量化評價，模擬項目社會經濟影響給項目開發帶來的經濟風險和后果，使污水處理項目的設計、建設和運營管理符合項目所在地區的發展目標[3,4]、當地具體情況和目標人口的具體發展需要，提高項目實施的效果，使項目能為當地社會發展做出貢獻，促進社會經濟與環境的協調發展。項目還需要在評價過程通過模型來計算污水處理項目的一次性投入和長期運行成本，從而平衡各種投入，做出合理投資方面的建議。

3.4 措施和建議

一般地，可以按照下面給出的例子展示的主要風險進行考量，當然這些風險和建議都需要一一對應，在具體項目實施中需要進行細化處理，從而提高可操作性。

(1)項目設計未經過優化。對項目設計單位進行訪談，討論對項目設計進行優化的措施，從而減緩項目施工和項目運營所造成的負面影響，例如通過項目場地布置的優化，減少征地拆遷的影響，減少周圍社區的健康風險。

(2)征地拆遷導致的貧困。對移民的補償款的用途進行調查，了解補償之后他們的打算，從而初步判斷補償款對移民恢復生產生活所起到的作用。

(3)安置補償對未來生產生活造成的風險。對擬選的移民安置方案進行調查，對安置方案進行合理的評價，以確定移民安置方案是否有利于移民安置和生產生活恢復。

4 結語

在城市生活污水處理項目的社會經濟評價過程中，要著重去識別項目施工、建設和運營過程中即將產生負面的社會經濟影響，對其進行分析，并反饋給項目決策者進行深入研究，盡量在項目前期設計過程中就能夠規避這些可預見的影響，從而管控風險，保障項目實施的既定目標，這才是評價的最終目的。