農村土地“三權分置”背景下經營權流轉研究

陳亞軍

(安徽省宣城市郎溪縣自然資源和規劃局，安徽 郎溪 242100)

1 引言

由于我國農村土地占地面積大，導致經營分散，同時，部分農戶單純依靠種地為生，收入得不到有效的提升，與社會整體水平逐漸拉大。直到三權分置的提出，土地經營權流轉很大程度上改變了這一情況，但仍存在一些問題。因此，促進農村土地經營權的流轉，不僅是農村改革的突破口，也是新時代農村發展的重要基礎。

2 三權分置與土地流轉概述

2.1 三權分置的定義

2016年10月，國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，文件中明確了三權分置的意義：“農民在保留土地所有權的基礎上，將承包經營權分解開，獨立成為承包權和經營權，可根據自身意愿進行土地流轉。從實際上看，三權分置就是在農戶土地承包權上設立了一個新的“土地經營權”。土地的經營權與所有權和承包權同時運行，是3個針對農用地權利的內容，是農村土地基本經營制度的根本和基礎。三權分置自實施以來，雖然取得了一定的效果，但對三權全能范圍還沒有明確合理的界定，尤其農民在土地承包和土地流轉中權利的邊界和雙方權利關系，現在仍沒有理論上的統一。

2.2 土地流轉的定義

土地流轉指的是農民在聯產承包責任制的基礎上對自身所有土地的調整與分配，我國法律法規對于這一行為叫做“土地承包經營權流轉”。但對于土地流轉這一概念法律上并沒有明確的定義，只是相關性的操作。現階段，根據有關農村土地經營權流轉法律的規定，土地流轉操作主要有以下5種形式。

(1)轉包：指的是擁有土地承包權的農戶將自身的土地經營權在一定期限內轉給其他農戶進行經營，但二者必須為同一集體經濟組織。

(2)轉讓：指的是擁有土地承包權的農戶將部分或全部土地經營權轉讓其他農戶，并由繼承經營權的農戶履行相應的責任和權利。

(3)出租：指的是擁有土地承包權的農戶將土地經營權在在規定的時間內轉給他人經營。

(4)互換：是指農戶之間因為自身原因，互相交換部分或全部土地的經營權，但注意，需要在同一集體經濟組織的情況下。

(5)入股：是一種將土地承包經營權作為股權的形式，聯合農村合作進行經營生產。

3 三權分置下農村土地經營權現狀

3.1 流轉形式多樣化

隨著農村經濟的蓬勃發展，土地制度逐漸完善，農村土地由最開始的無償代耕逐步發展成為如今的有償轉讓、出租等5種土地流轉形式。上文對5種土地流轉方式進行簡單介紹，以下主要針對出租和入股兩種土地流轉形式進行詳細敘述。

(1)出租指的是農民將自身的土地經營權出租給承租方，雙方自行約定出租時間、租金的數額以及支付方式。協議達成后，承租方獲得期限內的規定范圍土地經營權，出租房獲得相應的租金。農村的土地出租主要用于大棚種植或一些新型農業等對連接土地需求量大的產業農作戶，我國新疆、甘肅等地區正在大力推行這種土地流轉方式。

(2)入股指的是在農戶自愿的情況下，將土地經營權當做投資進行入股。農民可以獲得公司股份并按照股份分紅，農民作為公司經營者的同時，還可以享受公司利益。在我國寧夏的某農村，村民通過土地入股的形式，在保證了年收入的同時，還可以每年得到一定比例的分紅。目前該村已經有80 hm2的土地入股，取得了很好的效果。

3.2 流轉對象多元化

最早的土地流轉主要是農戶之間的流轉，但自從三權分置的提出后，農戶可以在保留承包權的同時將經營權進行轉讓。土地的流轉對象呈現多元化，不再是個體農戶，可以任意流轉給種植大戶或企業代表，甚至是政府部門。現階段，我國農村經營流轉土地面積達到了3000萬hm2，大規模經營的農戶和農民合作社的數量達到數百萬個，根據相關的調查研究發現，農村土地流轉的主要去向是農民合作社和種養殖大戶以及個體農戶，一小部分被農產企業所吸收，極少一部分被家庭農場所得。

3.3 流轉期限延長

2017年，我國的土地承包法修正草案正式通過初審，草案中明確指出，第二輪土地承包到期再延長30年，并對農村土地實施三權分置政策。現階段，我國的土地經營權流轉期限不斷增加，已經由最初的1～2年延長到現在的30年，未來甚至更長。并且到期后在不超過耕地承包剩余期限的基礎上可以繼續續簽。第二輪土地承包期限的延長使總剩余承包年限達到40年，在一定程度上提升了承包方的穩定經營預期，可以更加放心的投入和完善。不僅如此，土地承包年限的延長也提高了土地的流轉價值，土地流轉年限越長，價格越高。

4 存在的問題

4.1 土地經營權流轉積極性低

我國頒布的有關農村土地承包以及經營權流轉方面的法規，在地方執行的過程當中，由于宣傳力度不夠、對相關法律模糊等因素，導致農民不能深入的了解土地經營權流轉的重要性，擔心土地流轉后會失去土地經營權，造成了農民對土地流轉積極性不高的情況。尤其對于一些年紀較大的農民，他們將土地看得十分重要，并不情愿將土地外轉。不僅如此，現階段我國農村的保障體系并不完善，很多農民比較依賴土地帶來的收入，將土地作為生活的保障。同時，由于地方政府領導干部對一些政策理解不深入，致使不能有效的帶動農民群眾，一些積極的思想和先進了理念不能有效的傳達。

4.2 土地經營權流轉制度不健全

農村的土地流轉制度還不夠完善，土地流轉大多發生在相互認識的農戶之間，并且沒有具有法律效益的合同，只是單純的口頭協議或在擔保人見證下簽署的書面字據，并不具備法律效應。即便簽署合同，內容也過于簡單，條款不健全，存在很多漏洞。我國多個地區都曾因土地流轉不規范而發生大小不一的糾紛問題，一些地方常常會由于土地流入方資金周轉困難，而造成資金不能及時發到農民手中的情況。因此，健全的土地經營權流轉制度對于農村土地流轉具有非常重要的作用。

4.3 土地經營權流轉市場化程度低

現階段，我國關于土地經營權流轉的各項服務情況還有所欠缺，相關的管理部門除了提供資源服務和解決糾紛外其他的服務項目還沒有開展，對于手續、檔案以及合同格式和鑒證等方面的工作還不健全。即便各鄉鎮都具備了一定的土地流轉服務體系，但規范的土地流轉市場尚未形成統一，不僅如此，各地方鄉鎮對于土地流轉的宣傳力度還非常薄弱，消息流通不暢，擴展范圍較小，缺少一個良好的中間服務平臺。導致農民想要流出土地經營權找不到流出渠道，一些想要轉入的企業或者大型種植戶獲得不到土地流出信息，致使土地的流轉市場太過狹小，土地經營權得不到良好的流轉。

5 對策與建議

5.1 提升農民對土地流轉政策的認知

自2014年土地三權分置提出后，土地承包經營權被分解為承包權和經營權兩部分，不僅保障農戶的承包權益，同時還提升土地經營的靈活性。現階段，農民沒有土地流轉渠道、企業沒有土地流出信息是農村土地土地經營權流轉遇到的最大問題。想要真正解決這一問題，必須加強對土地經營權流轉的宣傳力度，在幫助農民認識土地流轉概念和政策的同時，還要幫助種植大戶或企業提供土地流轉的信息，同時，有關管理部門對土地的流轉過程進行嚴格的監督，鼓勵群眾土地流轉，并為其提供一定的保障措施。這樣不僅能擴大土地經營權的流轉，還能對我國農業現代化發展有著積極的促進作用。

政府部門可以通過網絡和電視等平臺對土地流轉進行詳細的介紹，并講解相關的法律制度，讓農民在充分了解土地流轉政策的同時，消除擔心收不回來的心理負擔。另外，通過邀請專業人員進行專業知識的講解，使地方領導干部認清土地流轉的各項好處，深入了解土地流轉的具體內容，由領導干部起到帶頭作用，促進農民群眾的土地交換思想。

5.2 完善土地流轉制度

想要改變農民靠種地生存的觀念，引導農民進行土地流轉，就要大力發展龍頭企業，創新土地流轉獎勵機制，讓農民意識到土地流轉的好處與趨勢。我國一些地區早已在政府的協調下開始龍頭企業的培養，實現了農戶土地的流轉，既帶動了企業的發展，又提高了農民的收入來源。此外，部分地區還推出了根據農民土地流轉情況制定的相應獎勵措施，在很大程度上促進了農民土地流轉的積極性。與此同時，建立完善的土地流轉風險防范機制也尤為重要，一些保險公司推出了一種履約保證險，這項保險的引入不僅降低了土地流轉的風險，還推動了社會經濟的發展，為國家吸附游離資金作出貢獻。部分地區已經對這種保險進行了成功的試點，確實存在土地流轉履約賠付的情況。

5.3 落實土地確權

據統計，到目前為止我國已經有28個省份，進行全省推進農村承包地確全登記試點，試點范圍覆蓋2000余縣，實測面積達1億hm2，確權面積達7000萬hm2。部分省份都已基本完成確權，這一措施很大程度上推動了土地的三權分置，促進土地經營權良好流轉。土地經營權證不僅有土地的航拍圖，還有編號和地點等詳細信息，為以后土地的糾紛問題更好解決做出了保障。另外，對土地經營權流轉合同的規范也尤為重要，自土地經營權流轉的過程中，雙方在統一交易細節后，要簽訂正規且具有法律效益的土地流轉合同，并上報給相關部門，進行檔案存儲。

5.4 建立合理的市場運作機制

自三權分置提出以來，就意味著可以實現土地資源能得到更大程度優化利用。這對農村土地流轉服務體系有著較高的要求，建立完善的監測制度、提供土地流轉雙方的信息發布平臺等服務是實現土地流轉最大化的重要條件。同時，加大對土地流轉的宣傳，保證流轉雙方的信息能夠得到廣泛的傳播，土地流轉的完成幾率自然也會增大。據統計，截止到2018年年初，我國流轉土地達3000萬hm2，參與土地流轉的農戶近7000萬戶，這為企業以及種植大戶的規模經營提供了很大的基礎，并提供了大量的就業崗位，使農民不再單一的務農為生，為農村的建設和發展提供了很大的幫助。

6 結語

本文對三權分置與土地流轉的定義以及三權分置下農村土地經營權現狀及問題進行詳細的分析，提出在三權分置背景下農村土地經營權流轉措施，對我國新時代農村的發展有著重要意義。