推廣應用PPP模式相關問題探討

武漢市黃陂區財政局

自2016年1月末至2017年6月末，ppp項目月均增長386個，投資額達4842億元。至2017年7月，財政部PPP綜合信息平臺項目總入庫數13599個，投資總額16.54萬億元。其中，已簽約落地的項目2134個，投資額3.52萬億元，項目落地率為34.4%。然而，隨著大量PPP模式的推廣運用和實施，各種矛盾和問題逐漸顯現，因此，必須引起高度重視。

一、推廣應用ppp模式中存在的問題

(一)部分地方推廣ppp項目沒有針對性，部分項目超出ppp模式推廣應用范圍。PPP模式是社會資本建設、運營應由政府提供基礎設施和公共服務的投資方式，體現的是利用社會資本方資本實力和高效率，平滑地方財政支出，降低地方政府債務壓力。根據全國綜合信息平臺入庫項目情況和地區選擇項目情況看，公益性道路、橋梁、市政設施居多，項目無收益，大部分為政府付費，少部分為政府付費加少量的運營(項目養護)績效付費。如在某地濕地公園項目評審中，《實施方案》就明確表示，PPP項目中不包含有收入部分，將優質的PPP項目剔除在外，專家評審難以通過。實際中部分PPP項目招的是工程施工方，并不懂項目運營，是一種融資行為，就是拉長版的BT，這樣有違中央推廣運用PPP模式的初心。由于地方政府債務規?？刂?，融資受限。部分地方政府觀念錯位，認為PPP是一種融資方式，不論什么項目，通過委托咨詢公司包裝，硬是拉郎配，套用可用性付費和績效評價，成為了PPP項目，政府要資金，企業要項目，兩好合一好，PPP提高建設和運營效率的初心反而無人關注，導致一批重大交通、市政項目蜂擁而上。

(二)部分ppp項目融資難，項目難以運行。截至2017年2月28日，某省PPP項目庫處于執行階段(即已簽約)項目90個，總投資額655.74億元。已簽訂融資協議的項目42個，總投資458.28億元，完成融資金額256.00億元，按融資70%計算擬融資額，已簽約項目占應融資額的31.0%。就全國PPP項目而言，按照某省完成融資PPP項目比例，融資到位率僅6.26%，遠遠低于簽約比例20.2%。就地區而言，項目雖然招標，由于融資難，導致項目擱置，PPP項目流產。比如，剛成立的公司資產不足，如注冊資本金僅為項目部分的30%，又沒有經營業績和經營利潤，項目公司發展狀況未知，加之項目實施過程中存在著許多不確定性，這樣的公司難以獲得金融部門融資支持。PPP項目初衷是吸引社會資本，因此，項目承接公司自身應有充足的資本實力和融資能力。項目資本金應由社會資本方自有資金解決。如有資金缺口應向金融部門融資，而不能夠寄希望政府增信，政府也不能為項目公司增信，假若如此將會違背相關政策，與原平臺公司融資建設無異，而與ppp模式推廣應用相去甚遠。

(三)ppp項目兩評流于形式，項目支出風險加大。所謂“兩評”即是項目物有所值評價和財政承受能力論證。表現在兩個方面：一是在物有所值評價方面缺乏專業性。目前部分PPP項目中沒有考慮行業差異和項目特性進行具體細致的設計，照搬套用；專家組專家素質各異，打分環節缺失或不專業，僅是咨詢公司編制評價報告，得出評價結論；評價的方式僅停留在定性方面，定量方法簡單，如一些地方PPP項目在定量方面，幾乎沒有完整的測算過程，相關定量結論缺少數據支撐，專家也是無從復核，部分存在人為操縱相關數據問題，缺乏可靠的定量依據。二是在開展財政承受能力方面不嚴格。目前部分項目突破10%的上限，卻無視這一紅線警戒，隨意使用政府性基金平衡；部分財政支出責任未識別、部分數據未測算，未對本級全部已實施和擬實施PPP項目的財政支出責任進行匯總；一般公共預算支出進行簡單搬用，錯誤使用本級財政收入、財政總支出，測算時折現率、增長率也不切實際等。導致在實踐中出現的“兩評”流于形式的現象，其主要原因在于：一是部分地方政府推廣應用PPP項目的動機不當，將PPP作為單純的融資手段，片面追求上項目，忽視了項目風險存在，導致“兩評”走過場。二是專業性的專家少。每個PPP項目物有所值評價都要求組成專家組進行打分，但真正能夠對于PPP物有所值的指標體系有深刻理解的專家很少，制約著物有所值評價的開展。三是評價所需的數據來源有限。但目前PPP咨詢市場良莠不齊，一些咨詢機構缺乏專業性。在定量評價方面因其技術復雜性，需要充分的數據支撐，而較多地選擇了定性評價，導致產生的“兩評”結果不嚴，給項目運行帶來潛在風險。

二、推廣應用ppp模式的相關改進措施

(一)明確ppp模式項目范圍，做好推廣應用ppp模式項目庫建設與管理。推行PPP建設模式是為了更好的進行供給側改革，防范和化解地方政府債務風險。地方政府要準確領會政策精神，把握政策界限，嚴格ppp項目推廣應用范圍，做好推廣應用ppp模式項目庫建設與管理，逐步實行項目庫共享。為此，要嚴格政府支出責任，守住10%政策紅線。由于中央提出有近五年時間，相關操作規范并不具體，地方政府及參與PPP項目各方對PPP模式政策及運行情況并沒有深入認識，因此，必須做好ppp模式運行的相關業務培訓，認真領會PPP模式的政策內容。一是對政府部門相關人員進行專題培訓，提高項目運行的規范性。通過進行專題培訓，做好政策解讀、操作流程與體系、數據積累與測算方法等多維度進行，轉變PPP從業人員錯誤認知，掌握科學規范的方法，不斷積累數據和經驗，進而提高PPP項目的規范性。一方面表現在對地方政府主要領導培訓上，增強地方政府領導推行PPP項目中的防控風險觀念，培訓風險防范意識。另一方面表現在對地方政府PPP管理人員培訓上，側重于政策與PPP實務操作方面。二是組織咨詢機構從事ppp項目運行政策培訓，加強對咨詢市場的引導，強化市場監管，建立行業自律機制，規范中介服務，提高服務質量。

(二)做好項目優化設計方案，破解ppp模式項目融資難題。一個PPP項目的推出應反復論證，項目投資估算要有一定深度，前期工作盡量完備，與潛在社會資本方進行充分溝通基礎上，借鑒成功案例，進行優化設計，編制切實可行實施方案，特別是政府方在遴選社會資本方的過程中，應全面評價社會資本方的實力和后續融資能力，在項目實施過程全程跟蹤，定期評價項目實施不適應的地方、資金保障能力，確保PPP項目順利實施。

(三)加強項目評審，防范ppp項目風險。首先是可研報告編制單位應對項目認真調研，相關取數邏輯正確。其次是“兩評一方案”編寫單位，即PPP項目咨詢服務單位認真研究項目特點、當地政府實際情況編制高水平報告，不能照搬、復制、人人亦云，看不出項目價值和可行。該搜集的資料一項也不能馬虎，數據測算要有理有據、假設要充分并建立相應模型，說明各項估計原因，便于評審專家復核、相關方案要符合國家政策。最后是評審專家，需在各人精通領域對報告認真評判，不能一評即過，對報告提出建設性建議，防范項目風險發生，從而為ppp項目順利實施提供最基本的保障。

三、結論

PPP項目投資額較大，時間長、執行過程中變數較多，相關環節較為復雜，健康有序推進意義重大，而規范發展PPP是落實中央關于防范化解系統性風險一系列決策部署的重要內容，只有各方履行起應有責任，才能在現有基礎上更好地完善、更好地發展。