過剩產能職工教育培訓補償機制構建

摘 ? ?要：在經濟結構調整與轉型升級過程中，大批過剩產能職工再就業成為亟待解決的重要問題。過剩產能職工作為社會歷史變革中的“利益受損群體”，需要對其進行教育培訓補償，提供平等發展的機會，來彰顯社會公平正義的價值理念。對過剩產能職工進行教育培訓補償是對其損害的矯正和補救，然而，在教育培訓補償過程中出現了多重困境，如補償主體缺乏合力、補償體系僵化、補償方式物質化、監督機制不健全等，需要從構建補償聯合體、加快培訓體系構建、關注職工精神需求、強化制度建設等方面來完善過剩產能職工的教育補償機制。

關鍵詞：過剩產能職工;教育培訓;教育補償;機制構建

作者簡介：侯新穎，女，碩士研究生，主要研究方向為成人教育基本理論。

中圖分類號：G720 ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-7747（2019）13-0057-06

黨的十九大報告提出，堅持去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，優化存量資源配置，擴大優質增量供給，實現供需動態平衡。[1]而在去產能過程中，職工轉崗轉業下崗失業成為一個重要問題。現階段，化解過剩產能、淘汰落后產能是國家宏觀政策的重點之一，它將伴隨產業轉型升級全過程。在推進供給側結構性改革過程中，如何解決職工的教育培訓和就業問題成為補償工作的重點和難點，這關系到經濟結構轉型升級的成功與否以及人民群眾日益增長的對美好生活的需要。過剩產能職工作為一種新型的弱勢群體，對其進行教育補償不僅是對改革過程中不利群體所受損失的矯正補償，還是對十九大報告中所提出的促進社會公平正義的踐行。通過教育補償給予弱勢群體生存發展的資本，以彌補和改善其能力貧困和資本貧困的困境，延續其人力資本技能積累，從而實現過剩產能職工的內生可持續發展。

一、過剩產能職工教育培訓補償的必要性

目前，我國鋼鐵、煤炭、玻璃等產能過剩企業都屬于典型的資源型產業，據有關數據顯示，其職工受教育水平普遍較低，高中及以下學歷的職工約占55%，而水泥企業職工文化水平偏低問題更為突出。[2]在推進供給側結構性改革過程中，這部分職工最先受到影響，而教育作為服務當下和未來的重要資源，它在某種程度上能夠對現階段改革發展過程中出現的一些不合理現象進行調整，從而使全體社會成員享受社會發展成果。構建過剩產能職工教育培訓補償機制既是維護過剩產能職工教育權利的需要，又是實現社會公平的現實需要，所以政府有必要對過剩產能職工進行教育補償，這是由教育的產品屬性決定的。

（一）對過剩產能職工進行教育補償具有較強的正效應

教育的產品屬性可以根據經濟學的定義歸于以下幾種類型：具有純公共產品性質的教育服務、基本具有公共產品性質的教育服務、具有準公共產品性質的教育服務、具有純私人產品性質的教育服務及基本具有私人產品性質的教育服務。[3]而教育的產品屬性很大程度上取決于政府及其職能部門的可賦予性。[4]對過剩產能職工進行教育培訓是一項回報率較高的教育事業，具有受眾的廣泛性和公益性等特征。就過剩產能職工的教育培訓而言，它兼具教育產品的公益性及消費的競爭性等特性，可以把過剩產能職工培養成為具備良好職業技能素養的勞動者這不僅可以使職工個體受益，而且能夠使全體社會成員都直接或間接受益。因此，對過剩產能職工進行教育培訓具有較強的正外部效應，應當納入政府公共保障體系，即政府有責任干預過剩產能職工教育培訓的資源配置，在供給上加大公共財政投入，實行教育補償，從而切實維護和保障職工的教育權利，維護社會公平。

（二）對過剩產能職工進行教育補償乃公平之舉

對過剩產能職工進行教育補償是補差公正的重要體現，通過教育與培訓使其獲得參與現代社會分工的資本，從而獲得可持續發展的能力。羅爾斯在其《正義論》中對“公平的正義觀”所包含的公平三原則作了如下解釋：機會平等原則、平等自由的原則和差別原則是公平正義觀最重要的內容，三個原則實現的落腳點在于平等地、合理地分配相應的權利以及履行義務。其中，差別原則強調對社會不利群體進行額外補償，它體現著對最少受惠者的偏愛，希望以區分社會成員的方式，合理看待不同群體之間存在的差別。[5]通過采取額外的補償手段可以幫助不利群體獲得相應的生產和生活資料，從而讓那些社會不利成員獲得開放透明的權益。因此，對過剩產能職工群體提供教育補償是實現社會公平的一種手段，目的就是解決因結構性改革等因素造成的不平等。

二、過剩產能職工教育培訓補償機制構建的困境剖釋

基于受教育過程中的差別原則，為處于不利地位而喪失受教育機會或權利的弱勢群體進行補償教育是體現教育平等重要方式。然而，在對過剩產能職工進行教育補償的過程中，尤其在培訓過程中，由于缺乏有力的組織、管理與監督，造成教育補償體系不完善，制約著教育培訓質量的提高。

（一）補償主體缺乏合力，未形成多元主體參與

對過剩產能職工的教育補償需要政府、企業、非政府組織、個體等多股力量共同參與。然而，在當前過剩產能職工教育補償機制構建的過程中，政府占據主導作用，在對過剩產能職工教育經費投入中，政府承擔了大部分補償資金。一方面，對過剩產能職工教育的準公共產品屬性決定著政府應是教育補償的“第一責任人”，但這并不代表政府是唯一補償主體;另一方面，也從側面說明了教育補償參與主體過于單一。在對過剩產能職工教育補償過程中，企業作為主體之一未能在教育補償中發揮其應有作用，主要原因在于：（1）企業是逐利的，其目標是實現利潤最大化。在激烈的市場競爭中，企業一般會選擇降低產品成本，不愿進行充分的職業技能培訓。[6]（2）在完全競爭的勞動力市場中，針對過剩產能職工的教育培訓存在著可轉移性和外部性，所以企業不愿對這部分職工進行教育培訓。另外，過剩產能職工個體作為教育培訓的主要受益者，在教育培訓過程中參與培訓的積極性不高。一方面，受文化程度和年齡的影響，導致這部分群體不愿進行教育投入;另一方面，這部分群體收入較低，無法獨自承擔教育培訓帶來的經濟成本。從目前來看，在對職工教育補償上未能激發多元補償主體積極參與。

（二）培訓補償體系僵化，缺乏適切性

對職工進行教育培訓是實施補償的重點工作，但是從現階段的培訓狀況來看，技能補償培訓存在著一些問題，主要體現在：（1）培訓形式單一。當前，對過剩產能職工的技能補償培訓仍然采取課堂教學式的培訓模式為主，缺少情景式、互動式培訓。（2）培訓內容與實際需求相脫節。涉及職工心理健康教育、法律法規知識、思想道德培訓等職業素養的培訓居多，真正的實操性技能培訓偏少。（3）培訓機構參差不齊。由于培訓機構的設立主體及資金渠道的不同，造成培訓機構紛亂不堪。一些培訓機構缺少市場調研，不了解現行的產業政策及勞動力市場需求狀況，使培訓缺乏針對性和實效性，遠遠達不到培訓的目的，從而影響了培訓質量和培訓需求。

（三）補償方式物質化，缺乏人文關照

從現階段國家政策來看，對過剩產能職工教育的補償方式主要以顯性補償為主，其中最主要的方式為財政轉移支付，以資金補償為主。從國家實施化解過剩產能政策以來，中央財政安排了1 000億元的獎補資金用于職工轉崗安置，并且要求地方政府配套。物資的投入在一定程度上確實可以解決過剩產能職工的生計問題，但僅僅依靠物資的投入難以真正解決職工的可持續發展。在對過剩產能職工的就業安置過程中，這些職工失去的不僅是一份謀生的工作，還是長久以來與工作的情感維系和精神寄托。這會造成這部分職工群體即使在新環境中也難以迅速適應新規則，缺乏歸屬感和認同感，所以，以情感補償及精神需求等為代表的隱性層面的補償形式亟待彌補。因此，應在教育培訓中增補能夠提升過剩產能職工生活幸福感的方式。

（四）監督機制不健全，問責不到位

健全的制度體系是進行補償工作順利開展的重要前提。但當前，我國在過剩產能職工教育培訓補償體系建設上還有許多不完善之處。對過剩產能職工進行教育培訓要建立由政府、企業和職工個體及非政府組織共同分擔的教育補償機制。但是，在實際操作過程中，由于教育培訓補償機制中缺乏嚴格的監督機制，在對培訓效果的評估上，由于缺乏第三方機構的介入，導致一些職工即便參加了培訓也因為缺少技能競爭力而難再就業，從而造成培訓效果達不到目標。另外，在培訓效果評估上，各責任主體職責不明確，推諉扯皮現象嚴重。再者，由于問責監督的缺乏，在教育培訓補償經費的使用過程中，一方面，經費挪用現象嚴重;另一方面，還造成了資源的嚴重浪費。

三、過剩產能職工教育培訓補償機制構建的實踐路徑

教育補償可從兩方面理解：一是“教育損害的補償”，即政府和非政府組織在改革和經濟社會發展過程中對利益受損的群體或個人在教育上給予補償，即“改革和發展的代價”;二是“維護教育公平和教育長期效益”，即政府和非政府組織對弱勢群體進行額外教育救助，以保障弱勢群體的基本教育權利，維護教育公平。[7]因經濟結構的調整與轉型升級而分流的職工更多屬于“教育損害的補償”。向過剩產能職工提供教育培訓，能夠給這部分不利群體提供公平發展的機會，保障過剩產能職工發展權益。為此，應建立健全過剩產能職工教育培訓補償體系。

（一）發揮多方協作機制，構建“一體多翼”的補償聯合體

基于利益獲得原則和能力兼顧原則，應構建“一體多翼”的補償聯合體。“一體”主要指補償的責任主體即中央政府和地方政府，政府的政策支持與經費投入是過剩產能職工教育補償的重要保障。長期以來，我國全能型政府對市場和微觀經濟領域實行強制性干涉，形成了中國特色的體制性產能過剩。[8]因此，政府有責任為這部分群體提供補償。同時，對過剩產能職工進行教育培訓的準公共產品屬性也決定了政府應當在教育補償中承擔重任。政府是制定公共決策、實現社會有序治理的權威性機關，要積極承擔自己在對過剩產能職工教育補償中的責任，建立針對過剩產能職工教育培訓的專門機構，同時負責協調處理相關職能部門在教育補償中的利益關系，克服因“條塊分割”、政出多門造成的效率低下、推諉扯皮等問題。“多翼”指集中社會優勢，根據“誰受益，誰補償”的原則，建立健全企業、非政府組織與個人參與教育補償的協調機制。政府應鼓勵通過各種途徑使企業主動擔負培訓過剩產能職工的責任，企業參與教育培訓是企業從勞動力密集型生產向創新創造型企業轉變的重要契機。企業作為利益相關者，應該積極承擔起相應的社會責任，補償受損職工損失，關注企業職工的短期生存和長遠發展，并且根據發展需要，做好長期培訓計劃，以便獲得充足且高素質的勞動力。另外，非政府組織參與過剩產能職工教育培訓可以彰顯其人性化，展示其補償效應，為過剩產能職工提供更多的發展機會，并為過剩產能職工的資本增加提供有效途徑。所以，應該積極爭取非政府組織參與到過剩產能職工培訓過程中去。同時，過剩產能職工自身也應該轉變自己的思想觀念，真正意識到接受培訓是一項重要的人力資本投資，積極參與教育培訓活動，爭取以少的投資獲取最大收益。

從目前來看，過剩產能職工教育培訓補償機制需要建立合理的規章條例來確定參與主體的責權，同時建立良好的外部支持，激勵其他主體積極參與，從而形成多元主體參與的局面，從根本上保障過剩產能職工的受教育權利。

（二）加快培訓體系構建，促進高質量就業

人力資源社會保障部部長尹蔚民曾表示，職業培訓是有效解決結構性就業矛盾的根本措施，也是提高勞動者就業能力和職業轉換能力，實現就業尤其是高質量就業的關鍵所在。[9]教育培訓是一項十分復雜的系統工程，涉及環節眾多，構建符合過剩產能職工教育培訓實情、科學合理的培訓體系是極其重要的環節。所以應建立“市場引導培訓、培訓促進就業”的職工教育培訓體系。

1.實行較為靈活的培訓形式，發展彈性培訓。在培訓過程中，采用案例教學、創業者現身說法等方式，增強培訓的針對性和實效性。另外，密切關注市場需求，構建培訓與就業密切結合的機制，提高培訓的目的性。同時，推進開展現代學徒制試點工作。要求職業院校開展招收即招工、入校即入廠、校企聯合培養的現代學徒制試點，與化解過剩產能企業聯合開展職工學歷和非學歷繼續教育，探索繼續教育新模式，鼓勵試點學校采用現代學徒制形式，與企業開展員工崗前培訓和轉崗。[2]

2.加強培訓內容與實踐活動的緊密銜接，以提高職業技能為主要目標和內容。在技術技能和相關專業知識的培訓過程中，注重連貫性和系統性能使過剩產能職工更好地獲得專業知識和技能，以便較快適應企業崗位的實際需求。另外，隨著互聯網信息技術的不斷發展與進步，手機、電腦等網絡設備得到了廣泛的普及，培訓中要引導培訓企業和職工利用現代媒體技術。培訓企業應該充分運用“互聯網+教育”的方式，及時準確掌握職工培訓的效果，構建完善的網絡職工教育培訓平臺，從多個角度加強職工的培訓工作。同時，結合產業發展對人才的需求，將培訓理論和技能應用到實際操作中。

3.推行資格認定制度。對已經接受培訓且成績合格的過剩產能職工發放職業資格證書，同時，取得證書的職工可申請職業技能補貼，以制度的力量來促進過剩產能職工自覺接受培訓。在培訓過程中，過剩產能職工培訓作為一種人力資源開發活動，一方面，應針對這一群體的個體差異對其進行因材施教。如對于科學文化素質較低的職工，可以考慮將技能培訓與學歷教育結合起來。另一方面，在職業精神、職業道德和倫理的培育方面，應根據實際情況通過實踐活動或課外活動進行滲透性訓練。

（三）發揮教育補償優勢，關注職工精神需求

在淘汰過剩落后產能、企業兼并重組過程中，一些職工在面臨社會改革轉型沖擊時缺乏強大的文化素質和心理素質予以應對，從而使其陷入精神困境。而教育補償的獨特性和優越性是過剩產能職工獲得幸福感的重要前提。根據馬克思主義實踐觀，教育補償應重視精神補償，主要通過啟發自我反思、培育超越信念和體驗式的生命關懷方式來實現。[10]當前，對過剩產能職工的主要補償方式有資金補償、培訓補償和社會保障補償等。現行的教育補償資助體系主要保證職工轉崗期間的學習生活，短期內，這些補償方式可以解決過剩產能職工的生存和生計問題。但是，對過剩產能職工融入新的工作環境、實現職業發展、豐富精神世界、促進其全面發展等方面，其可持續發展等作用較小，對職工職業的可持續發展促進作用不顯著。因此，首先應構建保障型補償和發展型補償并重的教育培訓補償連續體。保障性補償指通過職業技能訓練，幫助職工獲得從事特定工作崗位的能力。而發展型補償主要指提供社會能力、方法能力等核心能力培養，幫助職工獲得可持續發展能力。[11]在教育培訓過程中，可以改變原有的培訓方式，通過給予不同從業者個性化的職業指導、適應其職業生涯發展的知識技能和人性化的精神撫慰與關懷，使過剩產能職工群體掌握生活生存的人力資本、心理資本和社會資本，從而規范行為方式，緩解心理沖突，使其確立正確的自我定位與認知，提升其幸福感。其次，在培訓和實習實訓過程中，需要加強職業指導，滲透企業文化教育和價值觀教育，增強職業認同感，促使其確立正確的職業觀與職業理想，從而使不同類別、不同層次的職工找到適合自己學習和發展的空間。再次，發揮教育培訓在過剩產能職工教育補償中的優勢，以技術技能為載體，將過剩產能職工安置補償的經濟資金轉換為提升自身社會地位的社會資本和心理資本等，讓這部分群體在培訓中獲得平等的地位與待遇，幫助他們實現自我價值。作為具有國際經驗和中國特色的補償方式，教育培訓補償不僅是過剩產能職工獲得生存能力、職業發展能力與滿足自我發展需求的重要途徑，也是使其適應現代工業社會的需求，逐步擺脫“邊際人”人格危機的重要方式。

（四）強化制度建設，建立嚴格的監督問責機制

完善的監督問責機制是考量教育培訓補償效果的重要依據。過剩產能職工的教育培訓效果直接影響著供給側結構性改革的進程。只有強化監督問責，才有利于保障教育培訓補償的實施。首先，作為供給側結構性改革推進的主體，政府應對過剩產能職工的教育培訓實施過程進行全程監督、評估。政府部門應建立目標責任制，明確各責任主體的職責范圍，對責任人責權范圍的可控成本進行嚴格考核，把過剩產能職工教育培訓補償任務納入地方考核指標體系，并把監測結果作為評價地方教育培訓成效的重要內容。另外，在教育培訓中，政府應承擔過剩產能職工教育培訓市場的監管職責。各地區要根據相關要求，對培訓效果進行評價，從而保障教育資源的高效利用，對弄虛作假、克扣培訓經費的企業及培訓機構要嚴肅處理、追究責任。同時，要改革現行的行政管理體制，政府應成立針對過剩產能職工再教育的管理委員會，協調教育、勞動及其他有關部門的工作，統籌規劃教育資源，充分發揮各類資源的使用效益，避免人、財、物的浪費。其次，建立健全培訓質量管理制度和培訓效果評價機制。重視培訓效果的評價，政府應制定過剩產能職工教育與培訓的評價標準，在建立教育培訓補償評價體系過程中，引入第三方組織機構。充分利用第三方評價的獨立性與專業性等特點，以職工的就業率和就業質量作為主要考核指標，對培訓行為進行客觀、有效的評價。再次，政府應建立過剩產能職工教育培訓的問責機制，確保教育培訓的質量。必須通過強有力的政策法規來保障其利益，以法律規范的形式確定各責任主體的教育培訓補償責任，將對過剩產能職工群體的補償納入法律保障范圍，并建立有效的法律執行機制來保障教育培訓補償的效果。

過剩產能職工屬于弱勢群體，對過剩產能職工進行教育培訓補償，是重視社會弱勢群體利益訴求的重要方式，也是確保社會和諧及良性運轉重要舉措。對過剩產能職工進行教育培訓，不僅可解決當前結構性改革引起的過剩產能職工就業發展困境，使這部分社會弱勢群體共享社會發展和改革成果，還會推進社會的公平和諧。建立健全過剩產能職工教育培訓補償機制，是過剩產能職工繼續教育發展的一個長期有效的策略，具有較強的公益性和公平性，堅持實行這一制度將對過剩產能職工教育的發展產生深遠影響。因此，在教育培訓過程中，應堅持公平正義的原則對過剩產能職工進行教育補償和支持。作為補償主體的政府應擔起教育公平的職責，堅持公平正義的原則，通過教育補償來提高過剩產能職工的知識與技能，為其帶來收益，將不平等控制在合理范圍內，從而達到結果公平的目標，真正體現社會的公平正義。

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[11] 賈旻，張雪蓮，聶淑萍.過剩產能職工再就業技能培訓的理論前提與模型構建[J].經濟問題，2018（10）：78-84.

Abstract： In the process of economic restructuring， transformation and upgrading， the re-employment of workers in excess-capacity enterprises has become an important issue to be solved urgently. As the “benefit impaired group” in the social and historical changes， workers in excess-capacity enterprises need to be compensated for their education and training to gain equal opportunities for development， so as to highlight the value concept of social equity and justice. Education and training compensation is the correction and remedy of the damage suffered by the workers in excess-capacity enterprises. However， in the process of education and training compensation， there were multiple dilemmas such as lack of synergy of compensation subjects， rigid compensation system， materialization of compensation methods， and imperfect supervision mechanism. It is necessary to perfect the education compensation mechanism for workers in excess-capacity enterprises from the aspects of constructing compensation community， accelerating the construction of training system， paying attention to staff spiritual needs， and strengthening system construction.

Key words： workers in excess-capacity enterprises; education training; education compensatory; construction of compensation mechanism

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