鄉(xiāng)村振興背景下新型職業(yè)農民培訓保障體系研究

摘 ? ?要：結合新型職業(yè)農民培訓體系的建設要求，分析了當前新型職業(yè)農民教育培訓工作流程中存在的問題：法律政策建設缺位、經費投入渠道單一、培訓質量參差不齊以及農科教統(tǒng)籌不力等，在此基礎上，提出了新型職業(yè)農民培訓工作的法律政策、經費投入、培訓質量監(jiān)控等保障體系的建設措施，以助推鄉(xiāng)村振興。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;新型職業(yè)農民;培訓工作;保障措施;農科教統(tǒng)籌

基金項目：教育部2014年度人文社會科學規(guī)劃基金項目“基于農科教統(tǒng)籌的新型農民培訓的研究與實踐”（項目編號：14YJAZH026）;江蘇省教育科學“十二五”規(guī)劃2013年度高校重點項目“基于農科教統(tǒng)籌的新型農民培訓研究與實踐”（項目編號：B-a/2013/03/010）

作者簡介：郭耿玉，男，副教授，主要研究方向為職業(yè)教育、高等教育管理。

中圖分類號：G720 ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-7747（2019）13-0045-06

近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，在《關于新型職業(yè)農民培育試點工作的指導意見》的指導下，“以農業(yè)廣播電視學校、農民科技教育培訓中心等農民教育培訓專門機構為主體，中高等農業(yè)職業(yè)院校、農技推廣服務機構、農業(yè)科研院所、農業(yè)大學、農業(yè)企業(yè)和農民合作社廣泛參與的新型職業(yè)農民教育培訓體系”已逐步完善，基本形成了滿足多層次、多形式、廣覆蓋、經常性和制度化的教育培訓基本需求的培訓體系，為新型職業(yè)農民的培訓工作提供了一定的組織保障。但通過調研我們也發(fā)現，在新型職業(yè)農民培訓工作的具體運行過程中，存在著專項法律政策支持不力、培訓經費投入渠道單一、培訓質量參差不齊、農科教統(tǒng)籌不力等不利于新型職業(yè)農民培訓體系正常運轉的外部環(huán)境建設，在相當大的程度上影響了新型職業(yè)農民教育培訓目標任務的實現和質量提升。本文結合當前現行新型職業(yè)農民教育培訓體系建設中存在的問題，借鑒國外農民教育培訓體系建設的經驗，解讀如何建構新型職業(yè)農民教育培訓的保障體系。

一、建立健全新型職業(yè)農民培訓保障體系的意義

新型職業(yè)農民培訓是一個系統(tǒng)工程，要保障其順利進行就要有相應的保障體系，如法律與政策保障體系、經費投入保障體系、質量監(jiān)控保障體系等。發(fā)達國家對職業(yè)農民的教育培訓工作高度重視，大多建立了比較全面的工作保障體系，有效地推進了職業(yè)農民素質提升和農業(yè)科技的進步，保障了農業(yè)的健康發(fā)展。

擁有健全有力的涉農（農村、農業(yè)、農民）保障性政策和法律體系可以保護新型職業(yè)農民教育在培訓中的合法權益。如美國從1862年至今，先后頒布了《莫雷爾增地法案》《哈奇法案》《史密斯——利費農業(yè)推廣法案》《喬治——里德法案》《班克黑德——瓊斯法案》等若干法案，規(guī)定了政府通過增地或撥款支持農業(yè)教育發(fā)展，實現了農業(yè)和農民教育的法制化和制度化。[1]此外，德國、日本和韓國等國家也都出臺過一系列涉農（農村、農業(yè)、農民）的保障性政策，有力地促進了本國職業(yè)農民培訓工作的順利開展和農業(yè)科技的進步等。

擁有穩(wěn)定有效的新型職業(yè)農民培訓經費投入體系是推進新型職業(yè)農民培訓工作順利開展的關鍵所在。為此，發(fā)達國家都通過各種方式把職業(yè)農民培訓納入政府的統(tǒng)籌規(guī)劃中，以期促進農業(yè)人力資源的開發(fā)與農業(yè)科技的進步。如英國農民培訓經費的70%由政府財政提供，美國財政每年用于農民教育的經費達600億美元，德國農民教育投資占國家教育投資的15.3%。[2]正是由于擁有了穩(wěn)定有效的經費投入，才更好地保護了農村、農業(yè)和農民的發(fā)展與穩(wěn)定。

擁有高效完善的新型職業(yè)農民培訓質量監(jiān)控體系是提高其培訓成效的根本所在。建立健全新型職業(yè)農民培訓的基本規(guī)范、質量標準和考核機制，創(chuàng)建相應的考評制度，并進一步完善有關部門的監(jiān)督管理制度，可以更好地提升新型職業(yè)農民培訓的終極成效，助推鄉(xiāng)村振興。

二、新型職業(yè)農民培訓保障體系建設存在的問題

（一）新型職業(yè)農民教育培訓法律政策體系建設缺失

相對于發(fā)達國家對職業(yè)農民的教育培訓法律政策建設的高度重視，我國當前關于新型職業(yè)農民教育培訓的專項法律建設工作還是一片空白。自2005年農業(yè)部在《關于實施農村實用人才培養(yǎng)“百萬中專生計劃”的意見》中提出要培養(yǎng)“職業(yè)農民”以來，有關農業(yè)及職業(yè)教育的政策和法律不斷被確立、發(fā)展和充實，但是，“職業(yè)農民”并未成為這一系列法律政策的主體。2012年，中央一號文件《關于加快推進農業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農產品供給保障能力的若干意見》中首次提出要“大力培育新型職業(yè)農民”，并連續(xù)四年在中央一號文件中強調“培育新型職業(yè)農民”，也陸續(xù)對“新型職業(yè)農民”的內涵、培育模式和經費投入等做出了政策性的規(guī)定。但時至今日，我國尚未出臺過與職業(yè)農民教育培訓有關的專門法律法規(guī)，只是在《農業(yè)法》《職業(yè)教育法》和《農民專業(yè)合作社法》中對農民職業(yè)教育有所觸及。如1996年頒布實施的《職業(yè)教育法》只是提到了“農村職業(yè)教育”，主要是對持農業(yè)戶口的公民開展職業(yè)教育;2006年10月推出的《農民專業(yè)合作社法》僅僅是對農民專業(yè)合作社等組織的權利與義務做出了相關規(guī)定，并未涉及到職業(yè)農民的教育培訓等問題。可以說，全國范圍內有關新型職業(yè)農民教育培訓的專項法律法規(guī)建設處于缺失的狀態(tài);同時，我國現行法律中并沒有明確以“職業(yè)”來界定“職業(yè)農民”，這既不利于保障農民接受職業(yè)教育的權利，也不利于“職業(yè)農民”作為一種專業(yè)技術性較強的“職業(yè)”實現規(guī)模化發(fā)展，這明顯落后于我國農業(yè)現代化對職業(yè)農民的新要求。

（二）新型職業(yè)農民教育培訓經費投入體系不健全

近年來，隨著新農村建設的推進以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家對新型職業(yè)農民教育培訓工作日益重視，各地政府也不斷加大對新型職業(yè)農民培訓的專項經費投入，但其財政支出的增長率還是遠低于其他類型的教育。相對各地新型職業(yè)農民參訓人員的增加，各級政府投入的專項培訓經費可謂“杯水車薪”，導致大量的職業(yè)農民教育培訓工作無法落到實處。此外，由于新型職業(yè)農民教育培訓工作具有較強的公益性，社會團體和個人對該項目的投入不感興趣或者說缺乏積極性，導致社會投入和參與度較低。此外，作為弱勢群體的農民也不愿意在以政府推進為主的新型職業(yè)農民培訓上投入太多資金，這導致地方無法形成穩(wěn)定的新型職業(yè)農民培訓的經費投入體系。因此，新型職業(yè)農民培訓仍主要以“政府買單”的形式開展，不同地區(qū)根據自身的財政收入與重視程度投放新型職業(yè)農民專項培訓經費，這導致各地經費投入差異較大，某些落后地區(qū)可能就會出現長期難以開展培訓的現象;同時，由于政府財政撥款的額度有限和時間相對滯后，職業(yè)農民培訓組織機構需要先行墊付一定數額的培訓資金，這對于部分經濟實力較為薄弱的培訓單位或農村基層培訓機構而言負擔較重，經常會導致培訓任務難以有效落實，從而在一定程度上影響了新型職業(yè)農民教育培訓工作的順利開展。

（三）新型職業(yè)農民教育培訓質量監(jiān)控體系不完善

2012年以來，在各級黨委政府的主導下，由農業(yè)部門牽頭，相關部門密切配合，各類教育培訓機構和社會力量廣泛參與，初步形成了以各類公益性涉農培訓機構為主體、多種資源和市場主體共同參與的“一主多元”新型職業(yè)農民教育培訓體系。單從培訓新型職業(yè)農民的數量來看，確實完成了上級分配的任務。但是在我們的調查中發(fā)現，在具體的培訓過程中缺少了對培訓質量與成效的監(jiān)控。此外，由于新型職業(yè)農民培訓管理溝通協(xié)調機制不完善，導致目前農村基層新型職業(yè)農民教育培訓工作缺乏長遠的規(guī)劃，不同條線的培訓也大都是為了完成上級對口管理部門下達的任務。很多主導或參與培訓工作的部門或人員由于對農村農業(yè)農民發(fā)展并不了解，更缺乏對新型職業(yè)農民培訓需求與運行機制的深入調研，經常會使得培訓工作缺乏長遠而統(tǒng)一的規(guī)劃和指導，更別談什么培訓質量監(jiān)控體系的建設了。在調研座談中我們發(fā)現，從短期的農民培訓學習來看，由于專項培訓經費的不足，很多培訓項目都是本著“短、平、快”的速成原則，三兩天或一個星期培訓一批人員，培訓結束即代表工作完成，缺乏長期的培訓跟蹤機制，工作隨意性大，培訓工作跟蹤機制的缺乏進而導致培訓后續(xù)的技術支持服務等功能發(fā)揮不夠充分。從這個側面可以看出，很多培訓機構注重了組織培訓工作的主動性和培訓規(guī)定任務的完成，而忽視了對教育培訓質量的關注。

（四）新型職業(yè)農民教育培訓農科教統(tǒng)籌協(xié)作不力

我國現行新型職業(yè)農民教育培訓工作沒有做到真正的農科教統(tǒng)籌，自然也就談不上什么良好的協(xié)作了。農科教統(tǒng)籌的重點與難點在于如何更好地“結合”，培育新型職業(yè)農民需要農業(yè)、科技和教育三大主要部門之間的良好協(xié)作，若農科教無法通過順暢的協(xié)作實現有效的資源統(tǒng)籌與整合，在新型職業(yè)農民教育培訓工作中就會造成“有項目資金的缺乏培養(yǎng)對象，有基地的缺乏資金，有培訓對象的缺乏經費和基地”的現象，如此則會導致培訓組織工作難以到位。從管理制度與機制看，目前，我國新型職業(yè)農民教育培訓工作中農科教統(tǒng)籌合作存在的問題主要包括管理體制上的條塊分割、農科教統(tǒng)籌合作的法律法規(guī)不健全等。目前，各地教育、農業(yè)和科技等行政主管部門各有不同的職能和工作側重點，在管理體制、運行機制和相關政策、規(guī)定上各不相同，跨部門之間的合作缺乏有效的協(xié)調溝通機制，不能形成統(tǒng)一的資源利用體系，農科教統(tǒng)籌在深度和廣度上難以拓展，導致新型職業(yè)農民教育培訓工作缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和計劃，培訓項目和內容重復，使得原本就不充足的教育培訓資源更加捉襟見肘，同時也使分散于各個行政部門的資源利用率不高，無法高標準地實現國家新型職業(yè)農民教育培訓的愿景。

三、構建新型職業(yè)農民教育培訓保障體系的措施

積極開展新型職業(yè)農民教育培訓是時代發(fā)展的必然趨勢和結果，是我國“三農”工作和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。因此，構建科學合理、靈活高效的教育培訓工作保障體系，成為當前我國新型職業(yè)農民培訓工作提高培訓質量的重要抓手。國家應該結合當前新型職業(yè)農民教育培訓保障體系存在的諸多問題加快頂層設計，全面推進其保障體系的建設與完善，提升新型職業(yè)農民教育培訓的質量，促進我國農業(yè)現代化建設，全面推進鄉(xiāng)村振興。

（一）構建完備的法律政策體系，為新型職業(yè)農民培訓提供制度保障

發(fā)達國家在農村農業(yè)農民方面的法律法規(guī)較為完善，其中有關職業(yè)農民教育培訓方面的立法更是貫穿于教育培訓的整個過程，并且不斷地根據實際發(fā)展形勢進行修改、完善和補充。在我國新農村建設、農業(yè)現代化建設以及鄉(xiāng)村振興過程中，新型職業(yè)農民教育培訓作為一項準公共產品，需要各級政府不斷通過出臺相應的制度和政策法規(guī)來承擔更多的主體責任和領導責任;要盡快從法律層面上提升新型職業(yè)農民教育培訓工作的地位，提升農民尤其是經過教育培訓獲得相應證書的新型職業(yè)農民的職業(yè)和身份認同感。結合當前我國新型職業(yè)農民教育培訓工作的實際，可從以下三個方面加強法律制度建設。

1.按照2018年中央一號文件的精神，制定《新型職業(yè)農民教育培訓法》或《農民教育培訓法》等專門法律，明確界定新型職業(yè)農民的內涵、邊界和職業(yè)屬性，并對其教育培訓涉及到的諸如方式方法、目標任務、實施保障、認定標準等問題作出系統(tǒng)的規(guī)定，從而為新型職業(yè)農民教育培訓提供法律層面的支撐。

2.出臺有關新型職業(yè)農民教育培訓的各類專項法律法規(guī)，如新型職業(yè)農民主體資格審查制度、政府培訓購買制度、行業(yè)企業(yè)參與制度、培訓質量評價制度、專項經費投入制度等，以便使各地職業(yè)農民教育培訓工作有法可依，有規(guī)可循;此外，還可根據當地“三農”工作實際情況出臺相應的地方性法規(guī)，以便增強培訓工作的針對性和地方特色。

3.進一步完善新型職業(yè)農民扶持政策。如在《土地承包法》的基礎上出臺專門的土地流轉制度，為新型職業(yè)農民在土地承包和流轉過程中提供相應的法律政策保障;除此之外，也可以把金融信貸、農業(yè)補貼、農業(yè)保險、農技服務、信息服務等方面的扶持政策向經認定的新型職業(yè)農民傾斜，增強政策的針對性和吸引力[3]，為促進農業(yè)現代化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興提供有力的人才支撐。在蘇南、蘇中和蘇北的有關調研中發(fā)現，很多地方也推出了相應的幫扶政策，如淮安市漣水縣就出臺《漣水縣新型職業(yè)農民若干扶持政策規(guī)定》，主要通過整合涉農項目優(yōu)先支持產業(yè)發(fā)展、貸款貼息、保險優(yōu)惠等降低生產成本、項目資金扶持創(chuàng)業(yè)、結對幫扶指導等措施進行扶持。

（二）構建穩(wěn)定的經費投入體系，為新型職業(yè)農民培訓提供財力支撐

新型職業(yè)農民教育培訓工作的高質量發(fā)展，能夠有力促進農村有關產業(yè)的現代化發(fā)展，更好地助力鄉(xiāng)村振興;同樣，新型職業(yè)農民教育培訓工作的高質量發(fā)展需要有完善的以政府財政投入為主導、多方主體責任分擔、社會資本積極參與的經費投入體系做保障。結合當前我國新型職業(yè)農民教育培訓經費投入機制和課題組調研的實際情況，筆者認為可從四個方面著手進行。（1）各級政府進一步加大對新型職業(yè)農民教育培訓專項財政經費的投入，并形成統(tǒng)一管控機制，確保該專項經費的合理使用。（2）設立新型職業(yè)農民教育培訓專項基金。通過專項基金面向社會籌集培訓經費，支持重點專業(yè)農戶的進修深造，可以將農民培訓與工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村結合起來，呼吁社會各界加強對農民培訓工作的支持與投入。（3）鼓勵社會資本積極參與新型職業(yè)農民教育培訓項目，拓寬培訓資金的來源渠道;適時引入市場機制，鼓勵和支持農業(yè)龍頭企業(yè)、民辦培訓機構和其他社會資本參與到其教育培訓工作中來。政府通過強化新型職業(yè)農民教育培訓公益性、效益性的宣傳力度，配合相應的稅收調節(jié)機制激發(fā)社會團體、企業(yè)投資新型職業(yè)農民教育培訓的積極性;實行國家投資、地方扶持、企業(yè)資助、個人承擔相結合的形式，拓寬社會各類資本參與的渠道，建立健全多元籌資機制。（4）建立新型職業(yè)農民教育培訓的補償機制。依據新型職業(yè)農民培訓的期限、任務以及當地產業(yè)發(fā)展的實際，科學制定農民培訓專項補助的標準和規(guī)范，或以物質補助的形式提供支持，或以培訓成績適度增加補貼額度，從而增強農民參與新型職業(yè)農民教育培訓的積極性。

（三）建構完善的質量監(jiān)控體系，提高新型職業(yè)農民培訓工作的成效

當前，我國新型職業(yè)農民教育培訓工作在具體運行中存在一系列涉及培訓質量與成效的問題，并且這些問題也是整個培訓工作的組織管理和質量監(jiān)控體系不健全的結果。因此，需要從多個層面著手構建完善的質量監(jiān)控體系。

1.進一步優(yōu)化培訓組織管理體系，建立以農業(yè)部門牽頭，科技、教育、財政、勞動保障等部門協(xié)同的培訓管理機制。在組織管理體系的構建上，澳大利亞的經驗值得我們借鑒。澳大利亞各級政府非常重視農民培訓工作，專門設立了“教育、培訓就業(yè)與青年事務部”（DEEF）和“國家職業(yè)培訓局”（ANIA），實施規(guī)范有序的職業(yè)培訓管理。[4]

2.在建立新型職業(yè)農民教育培訓基本規(guī)范和標準的基礎上，整合培訓工作所需的各類資源。根據新型職業(yè)農民培訓組織或機構在資金、教師資質、培訓設施、培訓地點等方面的具體標準和要求，把分散于農業(yè)、科技、教育、人社、財政和扶貧等部門的培訓資金、培訓項目、培訓對象、專業(yè)師資和社會涉農類企業(yè)、社會培訓機構的各類資源進行優(yōu)化配置，建立起資源共享、優(yōu)勢互補、分工協(xié)作的新型職業(yè)農民教育培訓的全新格局。

3.適當引入培訓工作競爭機制。對于政府出資的培訓項目采用招標的形式，鼓勵各類農民農業(yè)培訓機構、涉農企業(yè)以及農民教育組織的加入，通過市場競爭篩選出高質量的職業(yè)農民培訓資源。或者借鑒韓國的做法，引進教育培訓券機制，也就是農民按照自身的愿望與真實的訴求去挑選培訓組織、內容以及形式，在得到滿足自身特點的培訓之后，將培訓券交給對應的組織，這些組織憑借培訓券向有關負責部門提出獲得費用劃撥的請求，這樣有利于提高培訓的質量。[5]

4，制定科學合理的新型職業(yè)農民教育培訓考核制度。對新型職業(yè)農民教育培訓組織或機構展開不定期的抽查、考核，嚴格考試制度，接受培訓的農民只有在達到新型職業(yè)農民的標準后方可獲得職業(yè)農民證書或國家職業(yè)資格證書;對于組織培訓的機構也同樣建立相應的考評制度，完善監(jiān)督管理制度，按照考核基準對培訓組織展開動態(tài)的監(jiān)管，確保新型職業(yè)農民教育培訓的質量與成效。

（四）建立農科教統(tǒng)籌協(xié)作機制，提高職業(yè)農民培訓工作的協(xié)同性

新型職業(yè)農民的教育培訓工作除了需要政府的財政專項資金支持外，還需要農業(yè)、科技、教育等主要部門的通力合作，建立起農科教統(tǒng)籌的協(xié)作機制。在具體的工作中需要厘清三個主要部門的分工與責任：農業(yè)部門主要負責提供培訓對象、培訓需求和新型職業(yè)農民培育的標準和要求;科技部門主要負責提供科技項目、科技內容和技術要求;教育部門主要負責教育培訓和考核。[6]基于此，可從以下兩個方面開展工作。

1.借助農科教統(tǒng)籌推進新型職業(yè)農民教育培訓的系統(tǒng)化。農業(yè)現代化建設與鄉(xiāng)村振興需要經過系統(tǒng)培訓的高素質新型職業(yè)農民，農業(yè)部門和科技部門可以針對地方農業(yè)現代化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興產業(yè)發(fā)展的實際需求，積極與涉農高校或職業(yè)院校合作，通過遴選一批文化基礎好、接受能力較強、愿意從事現代農業(yè)生產的青年農民，送到高校進行全方位培育，從生產技術、農業(yè)政策、環(huán)境保護和城鎮(zhèn)化進程等方面進行綜合培訓。培訓期間可實行“彈性學制”，設定年限，在期限內允許學生采用半農半讀、農學交替等方式，分階段完成學業(yè)，利于職業(yè)農民解決工讀矛盾[7]，以此來培訓高素質年輕新農人，助力現代農業(yè)發(fā)展。

2.在新型職業(yè)農民教育培訓過程中，強化農業(yè)、科技和教育部門的協(xié)同與合作，以便統(tǒng)籌農科教資源滿足新型職業(yè)農民培育需求。充分利用各地農業(yè)、科技和教育培訓資源，轉變過去“就農業(yè)抓農業(yè)、就科技抓科技、就教育抓教育”的各自為政的觀念，按照“政府統(tǒng)籌、分工協(xié)作、密切配合、齊抓共管”的協(xié)同工作機制，通過組建農業(yè)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)聯(lián)盟和農科教專業(yè)講師團等方式與路徑，為搭建農科教統(tǒng)籌平臺和建立符合地方新型職業(yè)農民教育培訓的師資隊伍奠定基礎，積極探索創(chuàng)新農科教統(tǒng)籌培訓新型職業(yè)農民的新機制和運作模式，提升新型職業(yè)農民教育培訓質量和成效，推進農業(yè)科技進步，促進農業(yè)發(fā)展，實現鄉(xiāng)村振興。

參考文獻：

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[7] 亓樂秋，王東紅，魯永香.供給側結構改革下的新型職業(yè)農民培育[J].中國成人教育，2016（12）：155-160.

Abstract： According to the construction requirements of the new vocational farmer training system， this article analyzed the problems in the process of new vocational farmer education and training， such as the absence of legal policy construction， single channel of funding investment， lack of education and training quality and inappropriate overall planning of agriculture science and education. The guarantee measures are put forward to boost rural revitalization， including legal policy， funding investment and training quality monitoring， which are based on the overall planning of the new vocational farmer education and training.

Key ?words： rural revitalization; new vocational farmers; training; guarantee measures; agriculture， science and teaching as a whole

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