財政存量資金成因及盤活建議

康波

今年以來，隨著大規模減稅降費政策效應逐步增強影響，財政收入增長面臨較大的下行壓力;與此同時，實施積極財政政策，財政支出需求不斷增大，財政收支矛盾更加突出。但從近期各地審計工作報告公告結果來看，各級財政存量資金的數額依然較大，影響積極財政政策的實施效果。

一、財政存量資金常見的表現形式

1.按資金的來源分，主要有四種表現形式：一是上級財政資金形成的存量資金;二是本級財政資金形成的存量資金;三是留底資金形成的存量資金，比如償債準備金、預算穩定調節基金等;四是依據權責發生制核算事項形成的存量資金。

2.按資金的范圍分，主要有四種表現形式：一是一般公共預算結余結轉資金;二是政府性基金預算結余結轉資金;三是國有資本經營結余結轉資金;四是預算部門預算結余結轉資金。

3.按資金存儲的位置劃分，主要有三種表現形式：一是存儲在國庫的存量資金，主要為國庫存款或國庫現金存款;二是存儲在財政專戶的存量資金，主要為其他財政存款;三是存儲在預算單位或項目單位實有資金賬戶的存量資金，主要為銀行存款。

4.按資金形成的原因劃分，主要有兩種表現形式：一是結余資金，是指當年預算工作目標已完成，或者因故終止，當年剩余的資金以及結轉兩年以上的存量資金;二是結轉資金，是指當年預算已執行但未完成，或者因故未執行，下一年度需要按照原用途繼續使用的資金。

二、問題產生的主要原因

1.預算編制不夠科學合理。財政部門大多每年9月份開始安排部署預算編制工作，預算編制準備時間較倉促，缺乏長遠規劃，可執行性有待提高。財政部門沿用“基數+增長”的預算編制模式，更加側重新增財力的分配，導致部分既得利益單位結余逐年增加，而有些單位唯有通過年中追加預算才能保持正常運轉。

2.預算績效管理不完善。事前，在預算編制階段，沒有充分發揮預算評審、績效評估作用，部分預算項目沒有實行先預算評審、績效評估后安排預算，一些不具備實施條件的項目納入預算。事中，在預算執行階段，各業務處和財政監督局未充分發揮管理、監督職能，對財政運行動態監控分析不足。事后，在績效評價階段，績效評價結果與預算安排“兩張皮”，績效評價結果沒有與預算安排和政策調整掛鉤，為管理而管理、為評價而評價現象依然存在。

3.部分單位對預算執行情況重視程度不夠。財政資金出現長期閑置問題，既有上述制度層面的原因，也有部分預算單位和領導對預算執行謀劃不足，對項目推進不力，對資金的管理和使用缺乏前瞻性等對預算執行情況重視程度不夠原因，最終讓寶貴的財政資金趴在賬上“睡大覺”。

4.財政資金下撥不及時。一方面上級財政的專項轉移支付提前下達數占比依然降低，大部分專項轉移支付均在下一年度6月份以后集中下達，部分專項轉移支付資金甚至年底才下達，當年無法形成實際支出，只能結轉到下年實施，從而形成結轉結余資金;另一方面，本級財政收到上級財政專項轉移支付資金后，主管部門和財政沒有在規定時間將資金分配下達到預算單位或具體項目，形成資金結轉結余。

5.項目建設進度緩慢。由于缺乏前期論證、準備不充分、管理不科學等原因，預算資金下達后，項目不能按時開工，有些項目進度緩慢，造成資金結轉。

三、對有效盤活財政存量資金的建議

1.加大存量資金清理力度，盤活現有存量。繼續加大清理力度，對確屬于沒有制定用途和因政策變化無需繼續執行的存量資金，要盡快清理，及時收回總預算或補充預算穩定調節基金，統籌安排使用。建立結余結轉、暫存暫付等資金定期清理機制，對超過規定結轉年限的各級一般公共預算、部門預算、專項轉移支付資金，收回統籌使用。

2.提高預算編制的科學性、合理性。財政部門要改變原有的“基數+增長”的預算編制模式，實行零基預算。提前部署謀劃預算編制工作，延長預算編制準備時間，提高預算的精準度，使預算一經批準后即可按規定組織實施。全面實施預算績效管理，對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估，審核和評估結果作為預算安排的重要參考依據。健全績效激勵約束機制，突出重點推動績效評價提質擴圍，加強績效評價結果同預算安排、轉移支付分配、債務額度分配的有機結合。

3.強化財政資金管理使用考核。要完善財政運行監控分析機制，跟蹤監控預算執行情況、項目實施進程和支出執行進度，當預算執行發生偏差時，要及時督促預算單位采取措施予以糾正。樹立閑置就是浪費、無為即是失職的理念，不斷壓實財政資金管理和使用上的責任，按照“用錢必問效、無效必問責”的原則，建立預算管理考核和問責機制，對預算執行不力，預算績效管理未達到要求，形成資金閑置、浪費的單位，要嚴肅問責相關單位和責任人。

4.加快財政專項轉移支付資金分配下達進度。做好轉移支付提前下達工作，逐步提高轉移支付提前下達比例，增強地方預算編制的完整性。進一步加快預算下達進度，凡是具備條件的項目都及時下達預算并撥付資金。加強資金和項目銜接，對于按項目法分配的專項轉移支付，在提前下達和正式下達環節都要求一并明確到具體項目，避免資金、項目“兩張皮”。

5.建立跨年度預算平衡機制。編制財政三年規劃，對目標比較明確的項目，積極推行三年滾動預算，建立跨年度預算平衡機制。加強項目庫管理，健全項目預算審核機制，對跨年度重大項目分年度納入預算，確保預算安排與項目實施對接。推行多年滾動預算，分領域逐步開展三年滾動預算試點，提前做好項目可行性研究、評審、招投標、政府采購等前期準備工作，確保資金一旦下達就能實際使用。

（作者單位：江西省審計廳）