體育治理的概念內(nèi)涵與實現(xiàn)路徑*

李金鎖,張艷芳

(1.晉中學(xué)院體育學(xué)院，山西 晉中 030619;2.全州大學(xué)，韓國 全州 55069;3.晉中學(xué)院外國語學(xué)院，山西 晉中 030619)

當(dāng)今我國社會正處在一個無盡變革的時代浪潮之中，流動性、復(fù)雜性、不確定性的時代特征，要求我們及時回應(yīng)時代需求，處理好社會可持續(xù)發(fā)展所遇到的諸多問題，于是，“治理”概念進入到人們的視野之中。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，就是對社會改革的頂層設(shè)計、系統(tǒng)部署和全局把握，作為全面深化改革的總目標(biāo)，“社會治理體系”中的“體育治理”，同樣是值得我們思考的重大問題。“把黨的決定貫徹到我們體育戰(zhàn)線，就是要堅持依法治體，不斷完善體育治理體系，推進治理能力現(xiàn)代化”[1]。體育中承載著全面建成小康社會“中國夢”的實現(xiàn)，全民族身體素質(zhì)提升、健康水平提高，是體育促進“人的全面發(fā)展”的目標(biāo)要求，體育是強國之基的根本所在。面對當(dāng)前體育領(lǐng)域改革所遇到的新形勢、新問題，勢必需要通過體制機制創(chuàng)新，來推動多元主體參與，不斷提升體育治理能力的現(xiàn)代化，“才能實現(xiàn)有效的和民主的治理”[2]，從而破解體育改革所遇到的積弊與障礙，推動我國體育事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。體育治理理念的確立、機制的建立、模式的運行，是一場從內(nèi)涵到外延、思維到方法、體制到實施的深刻變革，需要我們把握理論原理，尋找科學(xué)規(guī)律，完善治理結(jié)構(gòu)，以順應(yīng)國家和社會發(fā)展的時代背景與變革需求。

1 體育治理的概念

體育治理是社會治理的重要組成部分，要推進我國治理能力的現(xiàn)代化，體育治理問題需要得到足夠重視和關(guān)注。體育治理興起于公共體育管理，是需要政府、市場和社會組織共同參與的實施過程，它需要平衡不同利益主體之間的不同需求，從而達(dá)到高效的系統(tǒng)運轉(zhuǎn)。體育是社會運行的重要領(lǐng)域，并且在其中扮演著主角，它在社會規(guī)范中扮演引領(lǐng)、榜樣和先行的角色，因此，體育無法遠(yuǎn)離社會獨自運行，它必定在社會治理體系之內(nèi)，與社會發(fā)生著千絲萬縷的聯(lián)系。隨著，我國社會改革進程的加快，體育市場化推進暴露了原有體制機制的弊病，僵化的體育管理體制必定需要向體育治理模式轉(zhuǎn)換，“倫理缺失、行為越軌、道德失范”[9]等問題，需要在治理實踐中尋找方法和路徑，以協(xié)同各方需求，平衡之間差異，實現(xiàn)體育善治。“體育治理是運用治理的新方式來處理體育利益多元主體的沖突，使之協(xié)同合作，高效有序，最終達(dá)到體育善治的過程”[10]。在日益多元化的當(dāng)今社會，體育已經(jīng)超越自身領(lǐng)域，在全民健康、公民教育、文化權(quán)益、社會福利等方面，社會公共事業(yè)中發(fā)揮著重要作用。馬波特提出了世界體育治理5個原則：透明、民主、問責(zé)、自治與社會責(zé)任，從而賦予體育治理更多的信息和話語。體育治理是邁向體育強國的重要基礎(chǔ)，中華民族“體育夢”的實現(xiàn)，需要明確政事、政企、政社之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，將體育引向社會化、產(chǎn)業(yè)化、法治化的軌道，是體育治理的歷史使命和社會責(zé)任。

2 體育治理主體的結(jié)構(gòu)困境

2.1 政府部門力不從心，導(dǎo)致體育資源調(diào)節(jié)失序

在我國，體育是社會主義事業(yè)的重要組成部分，是國家發(fā)展、社會進步和民族興盛的大事之一。在改革開放以前，政府作為唯一的主體參與著體育管理，以計劃配置的方式掌控著整個體育資源。政府實際處于壟斷的地位，統(tǒng)籌著社會力量和體育資源，并在“舉國體制”的保障下，取得了一系列舉世矚目的成就。可是隨著我國社會由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟邁進，單一的政府主導(dǎo)型體制，無法滿足體育市場和社會多元化需求，在體育管理中盡顯疲態(tài)。政府在市場力量面前總是出現(xiàn)政策滯后現(xiàn)象，體育需求與供給之間存在裂痕，使得體育資源使用效率低下，“緊缺與浪費并存”[11]并逐步反映到現(xiàn)實生活之中。如：廣場舞球場之爭，暴走團被撞等，都從側(cè)面反映出我國體育資源在供需層面的不足與失序。

首先，體制積弊。在一元供給的模式中，政府優(yōu)先將資源投入到競技體育中，在贏得獎牌和獲取名次的慣性思維指引下，競技體育被優(yōu)先考慮，而對群眾體育投入過少關(guān)懷缺失。其次，供給不足。參加體育鍛煉而“缺乏場地器材”狀況嚴(yán)重，居民聚集區(qū)沒有鍛煉空地，2013年的調(diào)查結(jié)果人均僅為1.46m2，這也成為群眾體育發(fā)展的主要瓶頸。再次，利用不夠。近年來我國興建了一系列大型體育場館，但是多在城市周邊遠(yuǎn)離居民區(qū)，導(dǎo)致利用不足。另外，學(xué)校、企業(yè)、事物單位場地閑置率較高，2013年調(diào)查結(jié)果我國中小學(xué)體育場館開放率僅為31%[12]，閑置問題嚴(yán)重。最后，配置不均。我國幅員遼闊，造成城鄉(xiāng)之間差異化嚴(yán)重，體育資源配置上農(nóng)村地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，并且比例嚴(yán)重失衡。在一元主導(dǎo)的體育資源配置模式中，政府很難深入細(xì)致地觀察市場狀態(tài)，導(dǎo)致體育資源調(diào)節(jié)失序的狀況時有發(fā)生。

在政府所主導(dǎo)的管理體制中，政府無暇關(guān)注眾多利益主體的多元需求，它總是滯后于社會發(fā)展，同時，對于體育資源掌控呆滯且靈活性欠缺，只能從全局上把控，而無法兼顧眾多的利益訴求。政府的優(yōu)勢在于事前計劃，作為一種集體決策的指引，它無法細(xì)致入微深入體育事務(wù)的方方面面，必然導(dǎo)致體育資源配置的調(diào)節(jié)失序。

2.2 市場企業(yè)力淺待育，導(dǎo)致體育資源配置失衡

在市場經(jīng)濟中，政府的能力具有局限性，因此要實現(xiàn)體育有效治理，市場主體的介入不可或缺。發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，是社會轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是釋放市場巨大潛能的中心工作。可是，在實際發(fā)展過程中，并未能全面盤活體育市場的現(xiàn)有資源，市場機制還需要得到更為有效的利用。體育具有商品屬性，是在市場經(jīng)濟中所驗證的經(jīng)驗，因此，體育的市場化、社會化和產(chǎn)業(yè)化，是必須探索的實踐道路。2013年，NBA采用OTT模式與ESPN簽下9年266億美元的合同，市場機制的導(dǎo)入可以使得政府退出經(jīng)營領(lǐng)域，將職業(yè)體育推向市場。“英超與天空電視臺的轉(zhuǎn)播合同由1.91億英鎊(5個賽季)上升到6.7億英鎊(4個賽季)再到11億英鎊(3個賽季)”[13]，可以視為體育治理模式的成功經(jīng)驗，職業(yè)體育已經(jīng)具備全盤走向市場的能力。

在我國，1992年的足球市場化改革，可以視為是體育市場化探索的標(biāo)志。2014年國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》，明確指出到2025年我國體育產(chǎn)業(yè)將達(dá)到5萬億元。2013年我國體育產(chǎn)業(yè)增加值為3563億元，占當(dāng)年GDP的比重僅為0.63%，而美國則為3%，任重而道遠(yuǎn)，實現(xiàn)這一目標(biāo)還有很長的路要走。由于我國體育產(chǎn)業(yè)起步比較晚，體制機制還需理順，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，體育品牌尚需打造，整體上看產(chǎn)業(yè)規(guī)模較弱。體育市場的繁榮，應(yīng)該是多方協(xié)調(diào)綜合治理的結(jié)果，可是，從目前我國體育市場發(fā)育看，大眾體育意識還有待覺醒，政企關(guān)系還有待協(xié)調(diào)，市場秩序還有待建立，社會資本還有待介入，這都需要不斷盤活體育資源系統(tǒng)治理。

可是，隨著市場機制對體育資源配置話語權(quán)的提升，體育公共服務(wù)逐漸變成私人領(lǐng)域的事件，當(dāng)消費占主導(dǎo)之后，體育全盤推向市場將喪失其公益性，從而使得體育資源配置倒向資本逐利之中，失去了服務(wù)于民的純?nèi)槐拘浴＿@必然又走向了另外一個極端，體育資源配置需要公共與私人、消費與娛樂、經(jīng)濟與服務(wù)等諸多方面兼顧，單一強化某一方面必然導(dǎo)致原有本性的缺失。市場本性是逐利的，當(dāng)經(jīng)濟性在體育資源配置中占主導(dǎo)地位后，“服務(wù)價格過高”[14]，就成為擺在人們?nèi)罕娭械恼系K，體育資源配置還是出現(xiàn)不均衡的現(xiàn)象。

2.3 社會組織力弱難濟，導(dǎo)致體育資源調(diào)動失能

針對于“非政府即市場”的治理模式，社會組織成為體育治理中的重要力量。隨著體育體制改革的不斷深入，調(diào)動一切力量辦體育得到廣泛重視，社會的民間力量、公民社會、社會團體、第三部門為體育治理的有序進行提供了無限遐想。1993年《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》中提出“國家辦與社會辦相結(jié)合”的體育改革目標(biāo)，體育民間組織的發(fā)展受到極大重視，但其成長始終進展遲緩。隨著市場經(jīng)濟的完善，社會也相應(yīng)需要進行結(jié)構(gòu)重組，這勢必需要引進新的力量參與社會治理，在體育領(lǐng)域，體育社團等社會組織成熟與壯大，將使得體育治理中的多元主體得到不斷發(fā)育。

在治理實踐中，單一的政府供給或市場供給，都會出現(xiàn)極端化現(xiàn)象，要么逐資本要么重服務(wù)，而體育治理中多元化正需要社會組織進行彌補，才能最大限度地發(fā)揮治理效率，滿足不同主體的利益需要。體育社會組織的公益性、服務(wù)性和非盈利性，正好契合了公共服務(wù)的需求，將民間組織引導(dǎo)進入體育治理主體中，能夠很好克服單一主體在供給模式的缺陷。據(jù)統(tǒng)計，“2002年全國性體育社團共有87個”[15]，而到2014年則發(fā)展至1.5萬個，然而體育社團數(shù)量的增長，并未能改變體育治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致體育社會化改革遲滯不前。主要原因是體育社會組織自律性不強、人才匱乏，大多數(shù)體育組織是以“草根”形式存在，結(jié)構(gòu)比較慵懶，未能積極參與到體育治理的社會進程之中。

體育社會組織還未能承擔(dān)社會治理的重任。一方面，受傳統(tǒng)觀念束縛，政府部門對體育社會組織缺乏足夠信任，自身組織仍然處于松散狀態(tài)；另一方面，社會支持不夠，參與體育治理的機制不健全、制度不完善，體育社會組織難以尋找到話語權(quán)；再一方面，組織數(shù)量稀少，在應(yīng)對社會問題時經(jīng)驗不足，并且資金缺乏，行政色彩濃厚，組織能力尚需提高。多數(shù)體育社會組織是政府的附庸，因政府行政需要而設(shè)立的，因此其與政府色彩吻合，“同構(gòu)”[16]特征明顯，生存于政府與市場的狹小空間之中。由于，體育社會組織處于政府讓渡的權(quán)力空間之中，其非營利性、公共性和服務(wù)性未能很好地體現(xiàn)出來，反倒使得“非官非民”的特征凸顯出來，導(dǎo)致其在體育治理處于失能的尷尬境地。

3 體育治理主體的實現(xiàn)路徑

3.1 重構(gòu)體育政府權(quán)能，為多元主體騰挪空間

體育治理的重大議題是如何使一元管理模式向多元治理模式的轉(zhuǎn)型，即由政府管理型向多元型治理型遷移，使單級化的縱向管理向多級化的橫縱向網(wǎng)絡(luò)治理轉(zhuǎn)化。政府部門既是改革的執(zhí)行者，同時也是改革的對象，要實現(xiàn)政府、市場、社會對體育事務(wù)的協(xié)調(diào)共治，政府就必須讓渡出部分行政空間，將權(quán)能進行合理重構(gòu)，這就需要政府在“讓位”的同時又不能“缺位”。更好發(fā)揮政府的職能作用，關(guān)鍵是政府應(yīng)該放棄投資者、經(jīng)營者的身份，逐步退出直接參與體育資源配置領(lǐng)域，為市場和社會騰挪空間搭建平臺。政府應(yīng)該主動關(guān)切市場主體和社會組織的利益訴求，主導(dǎo)并推進體育治理改革，按照治理規(guī)律對自身及社會進行重構(gòu)。這就要求對政府權(quán)力進行瘦身，在限制其權(quán)力范圍的同時，提升其社會治理能力，強化政府對體育公共服務(wù)產(chǎn)品的供給能力。“這是體育行政部門扎實推進自我革命和放權(quán)讓利的進程”[17]，只有政府在主動退出后，各類市場力量和社會組織才有施展的機會與空間。

通過權(quán)力轉(zhuǎn)移和讓渡，使政府從繁瑣的市場和社會具體事務(wù)中抽身，才能更好地發(fā)揮政府統(tǒng)籌規(guī)劃的優(yōu)勢，才能在整體和宏觀層面制定規(guī)則，行使管理和監(jiān)督的職責(zé)。市場和社會力量的有序介入，并不意味著政府徹底遠(yuǎn)離撒手不管，而是將政府的重心放在監(jiān)管上，既要保護競爭機制又要防范投機行為，做一個有責(zé)任和擔(dān)當(dāng)?shù)恼！霸隗w育公共產(chǎn)品的供給上，體育行政部門有序退出應(yīng)堅持的原則是：只要有可能，體育公共服務(wù)的提供者就不能是一方；只要有條件，就應(yīng)在多元體育公共服務(wù)提供者之間引入競爭機制”[18]。政府的權(quán)能重構(gòu)與分權(quán)，應(yīng)該理順政府與市場之間的關(guān)系，把視域重心放在制定政策和有效監(jiān)管上，放權(quán)微觀事務(wù)和具體事宜，讓政府包辦轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣厕k，形成一種體育多元共治的格局。政府需要盡可能的讓渡權(quán)力，使市場能夠自主經(jīng)營、自我管理，讓市場和社會涉足更多體育公共領(lǐng)域，而政府則應(yīng)該在制定決策、監(jiān)管問責(zé)等方面使用政策工具，培育多元主體體育共治的理想局面。

3.2 有序體育市場參與，為多元主體重塑關(guān)系

體育市場主體的建立是深化改革的重要內(nèi)容。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”的重大論述。把處理好政府和市場的關(guān)系作為整個深化經(jīng)濟體制改革的核心問題，體育資源配置中的市場化改革勢在必行。政府的有效介入，制定制度規(guī)范市場行為，出臺政策引導(dǎo)企業(yè)參與，營造社會風(fēng)尚公益愿望，使體育公共產(chǎn)品在市場中運行通暢。規(guī)范市場行為需要制定制度邊界，明晰政府和市場的關(guān)系，發(fā)揮市場在體育資源配置中的最大效率。市場主體參與體育治理其目的在于追求自身利益的最大化，盈利是它最大的動力，而非盈利性的體育公共服務(wù)產(chǎn)品是其不愿意涉足的領(lǐng)域，這樣就會出現(xiàn)“市場失靈”的局面，因此，政府干預(yù)是必然的選擇。政府應(yīng)該為體育發(fā)展的戰(zhàn)略性問題考慮，而不應(yīng)該拘于市場的缺陷之中，更不應(yīng)該操控市場用以配置體育資源。

全面推進體育改革，就應(yīng)該明確多元主體責(zé)權(quán)利的邊界，從而在體育資源配置中既不缺位也不越位。在處理利益相關(guān)問題時，應(yīng)該做到“先市場、后政府”，以“用足市場、慎求政府”的態(tài)度推進體育治理改革進程，最終實現(xiàn)政府有為和市場有效的共治局面。體育市場依賴產(chǎn)權(quán)制度進行盈利，憑借契約精神注入公益，在制度的規(guī)范指引下，市場是有意愿參與體育公共事業(yè)，以實現(xiàn)社會輿論的最大收益。在體育社會與經(jīng)濟價值中，政府與市場都各有側(cè)重點于優(yōu)勢，因此，要實現(xiàn)體育治理效益的最大化，就應(yīng)該實現(xiàn)政府與市場機制的互補，從而實現(xiàn)最佳收益。2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國體育產(chǎn)業(yè)增加值以年平均22.6%的速度增長[19]，說明市場在體育資源配置中蘊涵著巨大潛力。市場主體的做大做強，對于體育資源配置有好處，但也會存在經(jīng)濟至上的單一性，使得體育治理效率發(fā)揮失效。市場天然的逐利性，會使得體育資源配置取決于社會成員的購買力，從而導(dǎo)致體育公共服務(wù)非營利性的失衡，導(dǎo)致體育資源配置的不公平。這就需要在治理實踐中，處理好政府與市場的關(guān)系，既有發(fā)揮其優(yōu)勢又要彌補其不足，確保群眾能夠享受體育公共服務(wù)帶來的紅利。

3.3 扶持體育社會力量，為多元主體建立格局

社會組織在體育治理中具有巨大的潛力，當(dāng)政府部門讓渡出部分權(quán)能后，社會力量應(yīng)該主動承接，以確保體育治理工作的有序展開。黨的十八屆三中全會明確指出“激發(fā)社會組織活力”，確保體育社會組織在體育治理中的主體地位，只有這樣才能形成多元主體參與體育治理的共治格局。多數(shù)體育社會組織是由政府“自上而下”形成的實體，具有濃厚的行政色彩，并與體育行政部門存在深厚聯(lián)系。因此，體育社會組織改革需要明確職責(zé)，淡化行政標(biāo)簽，將工作重心轉(zhuǎn)向體育公共服務(wù)事業(yè)上來，從而擺脫政府行政弊端，亮明自身的社會屬性，積極做好政府退出之后的補位工作。政府要有所選擇的將權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移，加大培植社會力量的責(zé)任，打破行政壟斷體制，形成政府、市場和社會多方參與的體育治理格局。以往體育行政部門將體育社會組織設(shè)定為天然的對手，這難以發(fā)揮體育社會組織的效率，因此，政府部門應(yīng)該對體育社會組織從排斥、約束轉(zhuǎn)向激勵與監(jiān)督并舉，分清楚各自的責(zé)權(quán)利邊界。

2013年9月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，這意味著政府對體育治理模式的全新探索，政府購買、社會供給將成為一個新舉措，有能力、有資質(zhì)的體育社會組織將得到政府的資金支持，這也將成為體育社會組織發(fā)展的全新動力。隨著政府從社會組織中退出，政府和社會之間必然出現(xiàn)治理真空，而市場有逐利的內(nèi)在要求，體育社會組織正好承接著這一領(lǐng)域。體育社會組織創(chuàng)生于這一過程之中，其作用政府和市場都無法替代，其具有鮮明的“草根”特性。而往往在社會參與中，草根組織最能深入社會的方方面面，是激發(fā)大眾體育活力的重要力量，從中也凸顯出體育回歸生活本身的特殊性。政府應(yīng)該摒棄固有傳統(tǒng)觀念，為體育社會組織發(fā)展鋪平道路，降低組織準(zhǔn)入門檻，讓體育社會組織有合理存在和發(fā)展的空間。同時需要多方籌措資金，對體育社會組織發(fā)展創(chuàng)造條件，培育、孵化和壯大體育社會組織，并使其真正發(fā)揮在體育治理中的作用和效能。體育社會組織是“非市場即政府”治理危機中的第三級，也是在體育治理多元共治中的民間力量，應(yīng)該受到廣泛重視和認(rèn)可。

4 結(jié)束語

社會改革是社會發(fā)展的原動力，體育作為社會發(fā)展的重要力量需要得到足夠關(guān)注。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，既是重大問題也是歷史機遇，為創(chuàng)新體育發(fā)展方式，帶來了一個不可多得的歷史窗口機遇期。改變過去體育行政部門一元主導(dǎo)自上而下的縱向管理體制，轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧⑹袌龊蜕鐣餐瑓⑴c的體育治理模式，從而發(fā)揮體育資源配置的最佳效應(yīng)，最終形成多元共治的體育善治格局。充分調(diào)動多元力量參與體育治理，從而形成橫縱向網(wǎng)絡(luò)模式，使體育治理在目標(biāo)差異、責(zé)權(quán)劃分、利益分配中形成一種平等、協(xié)商、合作和參與的共治局面，為體育治理良性發(fā)展鋪平道路。