淺析行政服務(wù)中心窗口單位工作人員的管理問(wèn)題

熊曉麗

近年來(lái)，為貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建設(shè)服務(wù)型政府的精神，深化政務(wù)公開(kāi)，提升政務(wù)服務(wù)，推行“一站式辦公”和“一條龍服務(wù)”，各地行政（政務(wù)）服務(wù)中心（以下簡(jiǎn)稱“服務(wù)中心”）迅速發(fā)展壯大。服務(wù)中心旨在簡(jiǎn)化辦事程序、提高工作效能、提供便捷高效的服務(wù)，在地方政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政體制改革、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，切實(shí)有效地滿足了公民與社會(huì)組織的需求。隨著行政管理體制和行政審批制度改革的不斷深入，各地行政服務(wù)中心在開(kāi)發(fā)建設(shè)方面取得成效的同時(shí)，也呈現(xiàn)出問(wèn)題，窗口單位工作人員雙重管理導(dǎo)致的困局就是其一。筆者以當(dāng)?shù)匦姓?wù)中心為例，就窗口單位工作人員在雙重管理體制下可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行粗淺分析，并提出應(yīng)對(duì)思路。

一、雙重管理體制背景

20世紀(jì)80年代，國(guó)內(nèi)外掀起公共行政改革浪潮，解放傳統(tǒng)的行政模式，提出新公共服務(wù)模式，將“以政府為中心”的管理模式向“以人民群眾的需求為中心”的模式轉(zhuǎn)變。2004年，國(guó)務(wù)院首次提出建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標(biāo)，并在2005年的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)。2007年，胡錦濤總書(shū)記在黨的十七大報(bào)告中，把建設(shè)服務(wù)型政府提到了前所未有的戰(zhàn)略高度。

2000年，浙江省率先開(kāi)展了綜合行政審批機(jī)構(gòu)建設(shè)的試點(diǎn)工作。接著，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于行政審批制度改革實(shí)施意見(jiàn)的通知》后，全國(guó)各地陸續(xù)開(kāi)始成立綜合行政服務(wù)機(jī)構(gòu)。正是在此背景下，隨著行政審批制度改革的不斷深化，各地政府為方便人民群眾，改善營(yíng)商環(huán)境，規(guī)范政務(wù)服務(wù)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，行政服務(wù)中心進(jìn)一步完善和發(fā)展。

行政服務(wù)中心是政府行政審批和公共服務(wù)職能集中運(yùn)作的綜合平臺(tái)，承擔(dān)著信息咨詢、審批收費(fèi)、管理協(xié)調(diào)、投訴監(jiān)督的職能。從機(jī)構(gòu)組成來(lái)看，由入駐中心的窗口各單位和中心的管理機(jī)構(gòu)兩個(gè)部分組成。其中，中心的窗口單位由政府部門的工作人員組成，具有行政審批和公共服務(wù)職能，這些窗口單位在原主管部門授權(quán)的前提下集中受理、辦理相關(guān)事項(xiàng)。中心的管理機(jī)構(gòu)一般為中心管理委員會(huì)或管理辦公室，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督窗口單位的各項(xiàng)工作，并提供基本的后勤保障服務(wù)。

窗口工作人員由行政審批和公共服務(wù)職能部門指定派駐，他們的人事、工資和考核權(quán)責(zé)在原單位，其日常工作及表現(xiàn)由中心負(fù)責(zé)管理，“這種雙重管理體制在某種程度上是符合權(quán)責(zé)相符原則的，也能在一定程度上發(fā)揮人事管理分權(quán)的積極效應(yīng)，革除傳統(tǒng)行政審批等舊服務(wù)模式的某些弊病，但同時(shí)也由于種種主客觀原因?qū)е铝巳舾纱翱趩挝还ぷ魅藛T管理難題”。

二、雙重管理體制下的人員管理問(wèn)題

一是工作人員的配備問(wèn)題。反映在兩個(gè)方面，一方面是窗口單位工作人員隊(duì)伍不穩(wěn)定。由于中心紀(jì)律和制度監(jiān)管嚴(yán)格，部門許多工作人員不愿到中心工作，有些單位就采取輪崗的方式指派進(jìn)駐中心工作人員。部分單位由于工作人員業(yè)務(wù)調(diào)整、人員編制不足等方面原因，有些窗口工作人員在原單位還有兼職或還承擔(dān)替他工作，人員更換、替崗現(xiàn)象較多，造成中心對(duì)這部分人員監(jiān)管相對(duì)薄弱。另一方面是工作人員的素質(zhì)差異較大。窗口單位工作人員的人事權(quán)歸屬于原主管部門，如果原主管部門對(duì)派駐人員考核不到位或以應(yīng)付的態(tài)度臨時(shí)聘用工作人員頂崗，甚至分配表現(xiàn)不佳的人員，致使窗口工作人員的素質(zhì)不均衡，窗口業(yè)務(wù)和服務(wù)水平難以提升。

二是工作人員的調(diào)整問(wèn)題。在雙重管理體制背景下，人權(quán)和事權(quán)相脫節(jié)，造成管人的不好管事、管事的又不能真正管人的特殊現(xiàn)象。因工作原因，中心管理機(jī)構(gòu)需要合理有效地對(duì)窗口工作人員業(yè)務(wù)或崗位進(jìn)行調(diào)整時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)工作人員不樂(lè)意、原主管部門不配合等一系列難題。

三是工作人員的監(jiān)管問(wèn)題。行政服務(wù)中心通過(guò)建立健全規(guī)章制度，不斷完善電子監(jiān)察系統(tǒng)，意在從工作紀(jì)律、服務(wù)規(guī)范、業(yè)務(wù)管理等若干方面規(guī)范工作人員的工作和行為，但由于窗口單位工作人員的人事主導(dǎo)權(quán)在原主管部門，加上各職能部門的業(yè)務(wù)之間存在差異，導(dǎo)致這些監(jiān)管措施無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。同時(shí)，中心不是行政審批主體，無(wú)權(quán)決定窗口的具體審批業(yè)務(wù)，對(duì)中心以外辦理的環(huán)節(jié)也難以實(shí)行有效監(jiān)管。甚至還存在其他問(wèn)題，如原主管部門與中心機(jī)構(gòu)之間推諉責(zé)任而疏于對(duì)窗口人員的管理和監(jiān)督；窗口工作人員對(duì)中心部署的工作任務(wù)不執(zhí)行或不配合，有的甚至面臨沖突或暗中矛盾。

四是工作人員的自身職業(yè)發(fā)展問(wèn)題。按現(xiàn)行的行政管理體制，窗口單位工作人員出現(xiàn)“左右為難”的局面。由于工作性質(zhì)的關(guān)系，窗口工作人員與原主管部門領(lǐng)導(dǎo)、同事保持密切聯(lián)系的機(jī)會(huì)比較少，相互了解的程度也隨之降低，有被邊緣化的趨勢(shì)，缺乏歸屬感，在民主測(cè)評(píng)、學(xué)習(xí)交流、推薦干部等方面處于劣勢(shì)。

三、應(yīng)對(duì)問(wèn)題的一些思路

產(chǎn)生窗口工作人員管理問(wèn)題的原因是多方面的，雙重管理體制只是其中的一方面，甚至僅是其中的表層因素。原主管部門與工作人員的服務(wù)理念偏差、利益訴求非正當(dāng)性等皆是影響因素。中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)副研究員胡仙芝曾表示，行政服務(wù)中心人員的雙重管理和雙重領(lǐng)導(dǎo)確實(shí)是許多行政服務(wù)中心反映的管理問(wèn)題，根本原因在于行政服務(wù)中心與傳統(tǒng)行政管理模式之間的不兼容。為克服這一問(wèn)題，主要措施是合理劃分管理權(quán)限，創(chuàng)新雙重管理制度，突破原有的員工管理方式。以原主管部門為主，行政服務(wù)中心進(jìn)行有效約束和監(jiān)管，在管理方式、行政審批制度、人員分類管理、雙重績(jī)效管理、激勵(lì)機(jī)制上進(jìn)行相應(yīng)的制度改革。

一是調(diào)整工作人員管理方式。明確中心與部門的職責(zé)分工，健全中心與部門的良性互動(dòng)機(jī)制，落實(shí)進(jìn)駐單位分管領(lǐng)導(dǎo)或主要領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)辦公制度，在部門績(jī)效考核中適當(dāng)增加窗口業(yè)務(wù)工作與人員管理的權(quán)重。在保留原主管部門人事權(quán)限的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)行政服務(wù)中心對(duì)窗口員工的績(jī)效管理評(píng)估，按照“管人”和“治事”相統(tǒng)一的原則，逐步增加管理的范圍和強(qiáng)度。

二是推進(jìn)行政審批制度改革。行政審批制度改革以“放管服”為重點(diǎn)，不斷規(guī)范審批行為，優(yōu)化權(quán)責(zé)配置。我們將利用“簡(jiǎn)政放權(quán)”來(lái)釋放活力和動(dòng)力，并通過(guò)創(chuàng)新監(jiān)督的方式方法來(lái)管理公平和秩序，以優(yōu)化服務(wù)的便利性和質(zhì)量。簡(jiǎn)化服務(wù)流程，創(chuàng)新服務(wù)方式，為企業(yè)和群眾提供“一窗口驗(yàn)收和整合服務(wù)”。實(shí)現(xiàn)“一窗口通過(guò)”并充分授權(quán)行政服務(wù)中心窗口的負(fù)責(zé)人。按“多個(gè)部門、一個(gè)政府”的理念，逐步弱化部門界限，整合行政資源，探索集中實(shí)施行政審批權(quán)的方式。

三是逐步區(qū)分窗口工作人員類別。窗口工作人員可以劃分為窗口負(fù)責(zé)人和一般工作人員。原主管部門做好窗口負(fù)責(zé)人的管理及授予各項(xiàng)應(yīng)授予的權(quán)力。如果一般工作人員與原主管部門失去了必然的聯(lián)系，將逐步脫離原主管部門，并由行政服務(wù)中心全面接管。最終過(guò)渡到一般工作人員由行政服務(wù)中心按實(shí)際需求招用的新階段。

四是推行雙重績(jī)效考核機(jī)制。雙重管理體制不能輕易拋棄，是因?yàn)閷徟鷻?quán)力與責(zé)任的關(guān)系，也是有益于分權(quán)原則的貫徹和分權(quán)價(jià)值的發(fā)揮。鑒于此，繼續(xù)保留雙重領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，原主管部門和行政服務(wù)中心分別完善對(duì)應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和問(wèn)責(zé)懲戒體制，績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)按“就高原則”發(fā)放，對(duì)該問(wèn)責(zé)的情形及時(shí)問(wèn)責(zé)、真問(wèn)責(zé)、狠問(wèn)責(zé)、規(guī)范問(wèn)責(zé)，真正做到獎(jiǎng)懲分明，實(shí)現(xiàn)對(duì)窗口工作人員的有效監(jiān)督。

五是健全激勵(lì)機(jī)制。一是評(píng)優(yōu)評(píng)先向窗口人員傾斜。進(jìn)駐工作人員年度考核優(yōu)秀等次實(shí)行單列管理，同等條件下評(píng)選先進(jìn)時(shí)優(yōu)先考慮窗口人員。二是重視優(yōu)秀人員的培養(yǎng)和推薦。中心應(yīng)加強(qiáng)培養(yǎng)窗口工作人員的業(yè)務(wù)能力，適當(dāng)組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并積極向派駐部門推薦優(yōu)秀窗口工作人員。派駐部門對(duì)中心推薦的干部予以重點(diǎn)關(guān)注和優(yōu)先使用。組織部門提高行政服務(wù)中心考核與評(píng)價(jià)意見(jiàn)在窗口單位工作人員評(píng)優(yōu)和提拔推薦中的權(quán)重，給予中心一定的單列指標(biāo)，增強(qiáng)窗口工作人員的榮耀感和歸屬感，提升干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

總之，行政服務(wù)中心行政管理體制問(wèn)題是各地實(shí)踐中探討的重大問(wèn)題。既有必要立足原有雙重管理體制實(shí)行創(chuàng)新，又有必要突破雙重管理體制進(jìn)行變革。應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，按照行政體制改革的需要，結(jié)合地方實(shí)際情況，以及當(dāng)?shù)卣闹С至Χ鹊纫幌盗幸蛩剡M(jìn)行科學(xué)的謀劃，從而最大限度地革除管理體制問(wèn)題，推動(dòng)行政服務(wù)效能的提高。