淺談建立健全全域全類型國土空間用途管制制度

姜碩

摘 要：健全全域全類型國土空間用途管制制度體系，可以使國土空間開發格局得到優化。詳細分析了現行國土空間用途管制制度存在的問題，提出了健全完善國土空間用途管制制度的有效措施。

關鍵詞：國土空間;用途管制;規劃;資源環境監管

文章編號：1004-7026（2019）16-0117-02 ? ? ? ? 中國圖書分類號：F301.2 ? ? ? ?文獻標志碼：A

建立健全全域全類型國土空間用途管制制度可實現統籌指導以及協調國土資源環境的利用開發、修護及保護工作，使國土空間開發格局得到優化，真正實現山、林、水、田、湖共同監管的制度。

1 ?現行國土空間用途管制制度存在的主要問題

1.1 ?空間用途管制制度并沒有覆蓋全部國土空間

山嶺等自然生態空間并沒有構建用途管制制度;林地的用途管制制度還有不完善之處;有些區域的自然資源和生態空間被改變用途或非法占有的情況十分嚴重;山地等遭受嚴重的破壞，使得自然資源要素流失，破壞了生態功能。因此，實施自然生態空間用途管制非常必要[1]。

1.2 ?空間規劃體系交叉重疊并且協調困難

應用國土空間用途管制，急需針對國土空間用途進行明確的界定，因為我國的內部空間規劃種類多，體系繁雜，在相同領域中，不同的空間規劃內容有所重疊，并且用地布局存在的差異性和協調性非常差，不同部門之間的規劃管理制度存在沖突及矛盾。此外，作為規劃體系基礎的詳細規劃發展并不完善;城鄉規劃體系中的控制性規劃，在很多城市特別是小城鎮中并沒有實現全覆蓋。很多規劃涉及到自然保護區和風景區等，但存在的界限非常模糊。以上問題使空間用途管制很難統一[2]。

1.3 ?空間用途管制面臨體制及技術的相關難題

多規合一是探索國土空間用途管制的強化措施，2009年后我國廣州及深圳等地，開展了“三規合一”及多規融合的試點政策。結合實際情況，“多規合一”存在的問題更是體制方面的問題，如主管部門不同，并沒有具體的協調平臺及機制，相關規劃協調的法律規定不充分，每條規劃的法律性質及相應的定位都比較模糊，部門與部門之間采用的土地分類、基礎圖件等并沒有統一的有效機制，不同的規劃、期限、審批編制等內容都有所差異。

2 ?健全完善國土空間用途管制制度的有效措施

2.1 ?建立覆蓋全城的國土空間用途管制制度

由資源管護拓展國土空間用途管制，發展生態空間保護工作，這樣可以真正實現國土空間全覆蓋，包括耕地以及天然草地等。嚴格控制建設用地總量及國土開發強度，使生態空間及自然資源得到持續穩定的發展，依照不動產統一確權登記平臺及土地用途管制的先行經驗，將用途管制進行統一。當前的自然資源部門分類管理制度，需要構建管理委員會協調機構。在職能轉變到位的前提下，構建和整合自然資源部，統一執行調查評價，真正實現確權登記、規劃監督、修護以及保護工作的落實。

2.2 ?構建協調統一的國土空間規劃體系

逐步理清不同層次以及各類規劃之間的關系，進一步推進空間規劃改革，在全國范圍內推動國土規劃編制的實施。作為規劃的頂層設計，可對城鎮體系規劃、部門空間規劃以及基礎設施建設等進行約束和指導。針對市、縣層面，需將土地利用現狀圖作為底圖，充分實現土地利用規劃空間全覆蓋，展現約束力的優勢，與城鄉規劃結合，強化“三規合一”[3]。

2.3 ?完善國土空間規劃管控體系

國家要加強宏觀管控，提高相應的國土空間規劃管理力度，完善國土空間規劃體系基礎上的土地，利用總體規劃管控體系。對于審查制度的規劃和完善，需根據一定的計劃及規劃，加強農用地轉用制度、建設項目用地審查制度、生態用地轉用制度之間的平衡。同時，要繼續完善增減掛鉤制度，并將探索及推廣工作作為彈性管制管理的重點工作;加強海域、海島的行政執法力度;針對國土空間規劃動態評估，修改和調整多項法規，強化管控的剛性和管理的彈性。

2.4 ?構建合理的國土空間用途分區

將國土資源環境的實際承載能力作為評價的依據，全面綜合地考慮當前國土空間的開發情況、經濟社會發展等具體問題。站在宏觀、中觀以及微觀角度，分別劃定戰略引導區、政策落實區和空間管制區。從宏觀角度來看，要明確區域發展的重大戰略部署，明確國土空間的內部結構、節點和廊道。從中觀角度來看，要進一步明確區域發展的功能定位，提出城鎮發展、產業發展、農村農業發展和生態發展等層面的空間引導措施。從微觀角度來看，要詳細劃定好生態保護、耕地保護紅線以及建設開發邊界，認真落實好生活、生產、生態空間的開發管制界限，以便空間用途管制可在每一個地塊圖斑上落實，不可改變用途，控制引導國土空間開發規劃的落實。

2.5 ?完善自然資源產權的權益保護功能

深化自然資源管理體制改革及不動產統一確權登記，為國土空間用途管制提供更多的發展契機。其中，加快推進土地、礦產等相關自然資源的統一確權登記，可構建自然資源的權利系數，并健全國土空間的有償應用制度，發揮市場機制在國土空間管制中的激勵作用。為了構建自然資源和生態空間保護的補償機制，需將天然草地、水域、林地、耕地等歸入到生態補償的范圍中。針對糧食生產區、涵養水源地、生態功能區以及生態脆弱區，需要應用區間橫向補償機制，使地方能夠積極探索全新的補償方式，提升民眾對自然資源和生態空間保護的積極性和自覺性[4]。

2.6 ?強化自然資源環境調查評價和監測預警管理

構建自然資源綜合調查評價，建立相應的監測制度，需要統一制定各類自然資源環境要素評價技術規范，并明確標準體系和相應的細則。其中，需要完善國土資源環境承載力評價，并加快建立監測預警制度，定期開展分級分類評價，詳細通報最終的運行結果。同時，還需要構建自然資源環境調查監測數據庫和信息技術平臺，借助信息手段，可強化監督及執法監察，嚴厲依法處治違反國土空間用途管制的行為。

3 ?結束語

國土是生態文明建設中非常重要的物質基礎、組成要素及空間載體。目前我國資源緊缺的問題十分嚴重，環境遭到了破壞和污染、生態系統正在逐步退化，各類資源空間規劃以及環境體系十分復雜，急需加快空間規劃整合，構建覆蓋全域的國土空間用途管制制度。

參考文獻：

[1]周璞，劉天科，靳利飛.健全國土空間用途管制制度的幾點思考[J].生態經濟，2016，32（6）：201-204.

[2]焦思穎.統一行使所有國土空間用途管制職責——訪自然資源部國土空間用途管制司司長江華安[J].國土資源，2019，210（1）：24-26.

[3]焦思穎.統一行使所有國土空間用途管制職責——訪自然資源部國土空間用途管制司司長江華安[J].國土資源，2019，210（1）：24-26.

[4]林堅，吳宇翔，吳佳雨，等.論空間規劃體系的構建——兼析空間規劃、國土空間用途管制與自然資源監管的關系[J].城市規劃，2018（5）：9-17.