協商立法芻議：理據、目標與遵循

付成斌

摘? ?要：協商是民主的應然表現，民主是協商的實然內涵，協商民主是推進良法善治、踐行法治國家、實現法治中國的必然要求。新時代，協商立法必須以建設中國特色社會主義現代化為主線，堅守建設社會主義政治、經濟、文化新局面的目標導向，更好地借助人民政協平臺推動社會主義市場經濟發展，更好地弘揚社會主義核心價值觀，讓“立得住”“行得通”“真管用”的基本遵循落地生根。

關鍵詞：協商民主;協商立法;良法善治;法治中國

中圖分類號：D90? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.05.018

文章編號：1009-6922（2019）05-92-09

“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治”。良法是善治的基礎條件，善治為良法提供前提保證。新時代，合情、合理、合法的良法是實現治理體系現代化的基本依據，是實現法治中國的基本支撐;順史、順時、順勢的善治是實現治理能力現代化的基本條件，是實現法治中國的基本保障。協商立法直接關乎良法能否制定，間接決定善治能否實現。黨的十八大明確提出“健全社會主義協商民主制度”;黨的十九大報告更是提出“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治”。協商立法在推進協商民主廣泛多層制度化的過程中居于首要地位，成為完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化這一改革總目標下的具體措施。新時代，找尋協商立法的基本理據、確立協商立法的目標導向、制定協商立法的價值遵循已成為推進良法善治、踐行法治國家、實現法治中國亟需解決的關鍵問題。

一、協商立法的基本理據

“法者，天下之儀也。”法律飽含社會發展的客觀規律，其內容根植于一國政治、經濟、文化等諸多方面，是歷史合規律性與合目的性的統一，其質量更是一國治國理政能力的直接映照。作為良法生成的重要形式，協商立法具有深厚的理論依據與現實基礎。因此，找尋協商立法的基本理據成為探尋良法生成之道的邏輯起點。

（一）交往行為與協商民主

二十世紀八九十年代，為了破解選舉民主困境、彌補選舉民主缺陷，西方人開始研究“交往行為”，進而提出協商民主理論。哈貝馬斯是協商民主理論的代表人物，并最早開始關注“交往行為”。“交往行為”是行為主體之間通過語言性交流，而后針對目標事物達成一致看法的交往方式。“交往行為理論”認為“通過交往間的商談、對話、說服與論證最終達成相互理解和一致，是人類語言的‘終極目標”。在“交往行為理論”的語境下，民主不只體現在政治制度的制定上，它更是一種“對話”契約方式，是一種在諸多行為中各主體皆可自由地進行民主協商的決策形式。“協商民主”能夠實現共同體內所有主體的積極廣泛參與，主體之間在交往行為過程中憑借“對話”的方式達成共識。“協商民主”充分體現出主體間的權利、自由和平等，這種協商下的對話機制既堅守了選舉民主一以貫之的“人民主權”立場，又對選舉民主后天嬗變的“用腳投票”等問題進行了補正。從詞意角度出發，“協商民主”至少包含三重屬性。第一，作為組織形式的“協商民主”。組織形式語境下的“協商民主”常常被看作是政府權力來源、組織機構形成的一種運作遵循，即通常所說的“民主政府”“協商政府”。第二，作為治理形式的“協商民主”。治理形式語境下的“協商民主”是一種對奴隸制、封建制中“率土之濱，莫非王臣”“君權神授，朕即天下”式人治治理模式的矯正，是一種在“社會契約”理念下對權力審慎經營的社會治理方式。第三，作為決策形式的“協商民主”。決策形式語境下的“協商民主”是作為解決公共秩序、公眾糾紛、公民參與等一系列涉及決斷問題的一種最優決策機制，該語境下的“協商民主”也是日常最通用的表達方式，本文所指的“協商民主”也是在這一語境下展開。

公眾的交往行為是共同體意志形成與意見表達的基本途徑。協商民主是遵循這種途徑進而允許多數主體基于各自利益可以暫時中止對協商目標進行辯論的制度體制。從原則上說，只要公眾表示贊同，協商民主可以在任何時候針對同一問題重新展開辯論。交往行為理論代替了以往的“社會契約”，成為現代民主理論的基礎。協商立法的基礎是協商民主，而協商民主的實質就是要實現和推進公民有序政治參與。亞里士多德提出的“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應該是制訂得良好的法律”——法治思想在法治中國視閾下演化為協商立法制度，進而升級為以良法促進發展、保障善治。

（二）政治文化與憲法原則

“和”“合”思想是中國傳統政治文化的核心，具有中國傳統政治思想的顯著特征，這一思想貫穿于中國政治思想文化發展的始終。以和諧為主導的文化屬性使中國人格外注重人與人、人與自然、人與社會的協調統一，格外強調兼容并包的儒家理念，這使得中華民族擁有了優秀的價值理念和獨特的民族政治文化。“和”“合”思想最突出的表現就是民本思想。民本思想在中國具有悠久歷史，自殷商時期人民就提出了“敬天保民”的政治理念。在這一理念指導下，民本思想強調決策協商，主張君主應該善于納諫，善于聽取民間呼聲，要善于接受臣民的建議和批評。與此同時，孕育于民本思想的朝議制度、諫議制度更是要求封建君主廣納賢言、群策群力，不可言出法隨、朝令夕改。傳統政治文化中的“和”“合”思想經歷朝歷代的不斷演變，去偽存真，如今已經內化成我國憲法的基本原則。憲法基本原則是在制定和實施憲法過程中必須遵循的最基本的準則，是貫穿立憲和行憲的基本精神。任何一部憲法都不可能憑空產生，都必須反映一國政治指導思想、社會經濟條件和歷史文化傳統。我國憲法規定有四個基本原則。一是“人民主權原則”。在人民主權原則下，國家最高權力來源于人民，國家是全體人民共同意志的產物。人民主權確立了人民的主體地位，使人民參與政治具有堅實的前提基礎。二是“基本人權原則”。2004年我國憲法進行修改時，首次將“國家尊重并保障人權”寫入憲法之中。同時，我國憲法還專門設立了“公民基本權利”一章，其目的就在于對公民的參政權等基本權利進行保護。三是“法治原則”。法治社會是在法制社會的基礎上所進行的更高層次的追求。實行法治就必須規范權力行使，反對任何組織和個人享有法外特權，就必須要堅持良法善治，推進社會和諧。四是“權力制衡原則”。權力制衡要求各國家機關相互監督、彼此牽制，保障公民權利。權力制衡既包括國家權力對國家權力的制約，也包括公民權利對國家權力的制約。協商民主是對權力進行制約的有效形式，協商立法為權力制衡提供現實可能。

由此可見，中國傳統政治文化中的“和”“合”思想與當今協商民主理念具有高度契合性，這使得協商立法具有深厚的社會基礎。與此同時，我國憲法規定的基本原則對于構建協商民主具有重要意義，為我國開展協商立法提供了現實依據。

（三）立法改革與實踐探索

新時代，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾已成為我國主要矛盾，這就要求立法機關的立法工作必須緊跟時代步伐，積極回應社會主要矛盾，不斷提高立法質量，以此更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。人民群眾對美好生活的獲得感、幸福感、安全感，是一切立法工作的出發點和落腳點。立法就要立符合實際的法、科學管用的法、百姓擁護的法。近些年來，隨著民生改革深入推進以及經濟飛速發展，我國立法工作不斷取得新進展，不斷邁向新高度。

隨著2015年《立法法》的修改，我國立法體制有所變化，設區的市獲得了地方立法權。北京、廣東、四川、浙江等地紛紛開始進行立法機制改革，各地圍繞經濟、社會、環境、人居等問題，通過采取協商立法的方式進行法規制定。以杭州為例，杭州市確立了協商立法的六大重要環節，包括立法計劃的反饋機制、立法項目的協商通報機制、立法前協商的流程規范、市政協立法協商力量的組建、立法協商的后評估機制、開展委托第三方起草立法，試圖以此改變以往立法工作中存在的“無知”“無序”“無責”狀況。為了更好地開展協商立法工作，南京市更是制定了《關于加強南京市地方立法協商工作的意見》，專門成立“協商立法咨詢小組”，并制定了《南京市政協開展立法協商工作的運作辦法》和《市政協立法協商咨詢小組工作簡則》，試圖以此破解立法工作中的難點和痛點。

以“交往行為”為核心的西方協商民主理論以及以“和”“合”思想為主要特征的中國傳統政治文化為協商立法提供了思想來源，而憲法基本原則及地方立法實踐又為協商立法提供了制度保障和經驗積累，因此，協商立法在我國具有堅實的理論依據與現實基礎。但在協商立法取得豐碩成果的同時，我國協商立法目前依然缺乏具體性、操作性、程序性的運行規范。從一定意義上講，我國協商立法仍然處在形式大于實質、投入大于產出的尷尬困境。因此，確立協商立法的目標導向、制定協商立法的價值遵循，成為破解這一困境的重要進路。

二、協商立法的目標導向

“圣人之立法，本以公天下。”法律貫穿于社會政治、經濟、文化的每一部分。法律作為國家的上層建筑，其制定必然牽涉社會多個層面，關乎社會發展穩定。因此，協商立法必須堅持正確的目標導向，必須服務社會主義政治、經濟、文化建設。

（一）開創社會主義政治建設新局面

協商立法與立法協商既有聯系又有區別。從性質上看，協商立法強調協商，協商立法的運行機理看中民主精神，體現了主權在民的宗旨。立法協商強調立法，立法協商的運行機理看中決策理性，恪守了科學理性的原則。從性質上看，協商立法是協商和立法的雙重體現，是制定法律的一種形式，是相對于君主立法、寡頭立法的一種民主立法制度。因此，協商立法屬于“制度”層面，而不屬于“操作”層面，是一種機制而不是一種手段。立法協商是人民政協的一種職能，是納入人民政治協商會議議程的協商內容。因此，立法協商屬于“職能”層面，而不屬于“制度”層面。從運行上看，協商立法是多方主體的共同行為，既有“官”也有“民”，既有“上”又有“下”。協商立法包括多方商談、協議、甚至辯論、辯駁，是一個充滿利益權衡與協調的動態過程，受時間、空間因素的限制較少。而立法協商僅僅是政治協商會議的一項內容，參與立法協商的主體是政協委員，但政協委員也只是“參與”立法，僅僅行使建議權。立法協商多為商談，這種商談很少辯論、辯駁。同時這種協商還受到政治協商會議期限、地點等多種因素限制。從效果上看，協商立法是多方主體共同協商制定法律，各方主體都享有法律制定權。即便這種法律制定權與狹義的國家權力機關的立法權不同，但從某種角度來說也可以看作是協商主體以立法者的身份制定法律。而立法協商僅僅是將立法建議進行單向性輸出，政協委員僅僅是立法機關進行立法時傾聽意見的對象。這種“輸出”與“輸入”很難形成數量與質量的對等。

因此，可以這樣認為，立法協商是協商立法的表現形式，協商立法是立法協商的制度依據，立法協商從屬于協商立法。作為協商立法的重要表現形式，立法協商的深入開展，取得的豐碩成果，進一步證明了協商立法在我國民主政治建設中的重要作用，也進一步表明協商立法必須堅持正確的政治導向，推動建設政治發展新局面。

（二）開創社會主義經濟建設新局面

隨著“市場經濟在資源配置中起決定作用和更好發揮政府作用”的戰略部署不斷推進，我國市場經濟活動的主體日益增多，經濟行為更加復雜，范圍更加廣泛。在此情況下，制定一系列符合社會主義市場經濟運行及發展規律的規章制度，無疑成為開創社會主義經濟建設新局面的首要任務。

市場經濟利弊并存。市場經濟具有優于計劃經濟的靈活性，能夠通過公平競爭的市場機制，提高企業整體生產效率，降低行業生產成本，增加社會財富，實現國民富裕。但也正是因其所具有的靈活性，市場主體容易過度生產、無序經營，其與生俱來的盲目性、無序性對社會經濟發展容易產生嚴重的負面影響。協商立法可以及時制止經濟糾紛，促進社會主義市場經濟的發展與完善，能夠保證在堅持以經濟建設為中心的前提下，平衡各方經濟主體的利益訴求，不斷提升社會主義市場經濟活力。市場經濟就是法治經濟。社會主義市場經濟需要運用法治思維和法治手段發現、分析和解決各種矛盾，確保市場經濟平穩發展。市場主體通過協商立法的方式共同參與制定《反不正當競爭法》《壟反斷法》等多部法律，市場法治環境因此不斷優化，社會主義市場經濟開始朝著法治方向不斷發展。法治是最好的營商環境，協商立法成為走向法治經濟的必由之路。

（三）開創社會主義文化建設新局面

立法的可接受性，是構建司法和諧的前提基礎。要使立法具有普遍的可接受性并將這種可接受性無限延展至社會各個領域，就必須使立法獲得社會普遍接受的文化基礎。社會普遍接受的文化基礎是立法具有可接受性的動力來源，沒有持久的動力作為保障，立法不可能行穩致遠，制定出人們普遍稱贊的善法。要使立法具有無限的可接受性，找到并依靠其動力源泉就顯得尤為重要。

新時代，能夠為立法的可接受性提供無限動力源泉的文化基礎，勢必是社會主義核心價值觀。社會主義核心價值觀蘊含著中華民族五千年的優秀文化基因，寄托著近代以來中華兒女自強不息、艱苦奮斗、上下求索的崇高理想和偉大信念，是中華兒女實現中華民族偉大復興中國夢的精神支撐。協商立法作為協商民主的重要表現形式，必須將社會主義核心價值觀貫徹協商立法的全過程，以此提高法律的可接受性。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。”這就要求我們必須“深入分析社會主義核心價值觀建設的立法需求，把法律的規范性和引領性結合起來，堅持立改廢并舉，積極推進相關領域立法，使法律法規更好體現國家的價值目標、社會的價值取向、公民的價值準則”。

三、協商立法的價值遵循

“法者，國家所以布大信于天下。”立法參與者的思想認知水平直接決定著立法活動的走向與成敗。特別是在法規立項之初，如果起點不高、基礎不牢，不遵循客觀規律，為了立法而立法，違反立法程序、違背社會發展規律，必然導致立法質量不高，立法效果不好。因此，協商立法必須以“立得住”“行得通”“真管用”作為價值遵循，以此制定出“人民普遍服從”的法律，從而確保“人民普遍服從”的法律是制定良好的法律。

（一）“立得住”

1.“立得住”，必須民主立法。我國憲法規定，中華人民共和國一切權力屬于人民，人民是國家的主人。民主立法就是以民為本，由民立法、為民立法、立法成果由人民共享。要想真正實現民主立法，就要做到每一項立法都能夠切實符合立法初衷、落實人民意愿。新時代，人民當家作主要求必須實行民主政治。人民已經不是傳統民本思想中被動接受恩惠的群體，而是社會管理的直接參與者、決定者。民主立法就是要堅持以人為本、推進民主協商，圍繞人民群眾關注的“難點”“痛點”“病點”進行立法，努力做到人民有所求，立法有所應。一是要堅持人民群眾的主體地位。一部法律是否屬于良法，最根本的檢驗標準就是看它是否體現了人民的意愿，是否最大程度地反映了人民群眾的主體地位，是否最大程度地維護了最廣大人民的根本利益。從立法的實際過程來看，地方立法要發揮人大主導作用，積極組織人大代表和常委會組成人員深入基層，廣泛聽取社會各界意見，使人民群眾主體作用得到切實體現。如果人民主體地位沒有得到充分發揮，公眾的利益就難以通過立法得到切實保障。二是要健全社會公眾參與立法的體制機制。社會公眾參與立法，保障機制是首要前提。如果群眾具有參與立法的強烈愿望，而立法機關卻沒有具體的保障措施和程序，公眾參與立法就會成為空話和形式。因此，要不斷拓展和創新公眾參與立法的途徑和方式，要健全和完善公眾參與立法的體制機制，防止在立法過程中“一言堂”。立法過程要體現民情、匯聚民意、集中民智，確保立法工作只有“評委席”，沒有“觀眾席”。

2.“立得住”，必須科學立法。“科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律。”科學立法要立足中國國情，遵循和體現價值規律，增強立法的科學性、協調性和系統性，使制定出來的法律經得起實踐和歷史的檢驗。一是要針對問題立法，通過立法解決問題。一部法律只有在真正反映了一個國家的國民稟性、歷史文化、宗教信仰、自然環境、經濟社會才能稱得上是良法。二是要提升立法工作的專業化水平，廣攬專業立法人才。科學立法必須認真研究立法隊伍成長規律，重視立法人才的綜合性要求，注重從實務部門選取賢才。要暢通立法、執法、司法三支隊伍之間的干部交流渠道，從有實踐經驗并具備一定專業素養的人員中選調人力，充實立法工作隊伍，探索從符合條件的律師、法學教師、法學研究人員中招錄立法人才。要加強立法智庫建設，通過建立健全立法研究機構，加強立法理論研究，為立法工作提供人才儲備和智力支持，進而完善立法機構和人員的設置與配備，解決當前立法干部隊伍建設面臨的突出問題。

3.“立得住”，必須依法立法。依法立法就是“以法立法”。依法立法要求協商立法具有明確的問題導向，防止立法過程中的部門利益傾向和地方保護主義。一是要做到立法主體、立法權限、立法程序有法可依。依法立法要求立法工作必須嚴格遵守《憲法》《立法法》以及其他法律法規的規定，立法機關不得越權立法、越位立法。依法立法的關鍵在于嚴格依照法定權限和程序行使立法權，依法而為、有法有據，防止不正當利益訴求對立法活動的影響。與此同時，立法規劃、立法提案、立法審議、立法表決、立法公布等程序必須嚴格按照法律規定有序進行。二是切實落實立法審查監督機制。通過加強法規清理、備案審查，加快完善合法性、合憲性審查機制。立法機關要嚴格按照憲法和行政法規規定的范圍制定法律規范，杜絕新法與上位法相沖突。

（二）“行得通”

1.“行得通”，要求聆聽黨心。栗戰書委員長在十三屆全國人大常委會第一次會議上強調：“全國人大及其常委會首先是政治機關。”我們要始終牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，把堅持黨的領導、人民做主、依法治國三者有機結合起來，確保立法工作毫不動搖地聽從黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證，是中國特色社會主義的法治之魂。黨對立法工作的領導首先體現在宏觀政治引領上，黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的依據。在立法工作中，必須自覺貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持走中國特色社會主義道路，確保黨中央重大決策部署在立法中得到有效貫徹。一是要牢記使命，堅持增進民生福祉。立黨為公，執政為民。協商立法要多謀民生之利、多解民生之憂，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷推進社會公平正義。協商立法要遵循黨的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到協商立法的全部工作之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉績。二是要聽黨指揮，提升治國理政新境界。立法工作肩負著匯集政策主張、分配權利義務、協調多方利益等多項任務，是國家重要意志的表達，是重大的政治過程，也是治國理政的重要組成部分。在黨的領導下，協商立法要做到維護國家法制統一，加強人權法治保障，保證人民依法享有廣泛的權利和自由。協商立法必須提高立法質量，廣泛凝聚共識，發揚社會主義民主的制度優勢，確保每一項立法都能反映人民意愿、得到人民擁護。

2.“行得通”，要求順應民意。法律必須要得到遵守，被遵守的法律也必須是人民接受的法律。“必須竭盡全力使法接近人民，鞏固群眾的法律意識，使人民能夠理解、了解和評價自己的法律，能夠自愿遵守自己的義務和禁令，忠實地行使自己的權利。法應該成為生活的因素、實際行為的尺度、人民心靈的力量。”協商立法要有廣泛的群眾基礎才能行得通，起作用。一是要杜絕“閉門造車”式立法。立法機關要不斷疏通群眾意見輸送渠道，完善民意采納和反饋機制，切實實現民主立法。民主立法不僅要使立法在內容上順應民意、符合民心，更要使群眾能夠有序參與到立法的全過程，立法的程序也得體現民主。前者要求每一項法律從根本上體現人民意志，體現最廣大人民的根本利益，要將人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題放在立法的優先位置;后者要求“開門立法”“透明立法”，切實有效地采取各種方式聽取和采納廣大民眾意見，積極回應社會關切問題，從而使立法更好體現民情、匯聚民意、集中民智。二是要發揮人大代表代表民意的作用。要拓寬人民群眾參與立法的途徑，人大代表在歸納和收集意見時要盡可能保持真實性，不曲解、不修飾，不能模棱兩可、語焉不詳，要最大限度地反映意見陳述人的真實意愿。人民群眾是立法的主體，是立法權的真正享有者。制定良法，必須緊緊依靠人民群眾，走群眾路線。在歸納收集意見時要少講套話、虛話、應景話，要開門見山、言之有物，既要有理論依據，又要有事實佐證。民主立法就是不過分追求“法言法語”，而是要盡可能保持“原汁原味”，努力做到“人民所盼，立法來辦”“人民所喚，立法能見”。

3.“行得通”，要求符合國情。我國仍然是世界上最大的發展中國家。解決中國的現實問題，只能在中國的本土大地上找尋正確答案。中國問題要根據中國特有的國情、社情、民情來找尋適合自己發展的道路和辦法。從本土資源中產生的法律經驗與做法，更容易獲得人們的接受和認可，其效果也更明顯。切實而充分地關注本國國情，是制定“立得住”“行得通”“真管用”的良法所必須遵循的基本依據，是科學立法、民主立法、依法立法的內在要求，更是實現良法善治的重要保證。我國基本國情決定了立法機關在進行立法工作時必須擴大立法的民主性、提高立法的科學性、嚴格立法的合法性。一是要明確協商立法具有深厚的社會動因與群眾基礎。執政黨的理政經驗、立法的供需缺口、基層群眾的創新實踐、各地不平衡發展的特殊國情、社會法制狀況不甚理想等等現實情況是協商立法的現實動因。立法的過程本質上是一種利益協調、互相商討的過程。讓不同利益群體共同參與立法，是實現國家利益和公共利益、群體利益和個人利益協調平衡的有效手段。立法需要兼顧與平衡各種利益訴求，需要通過協商把各種利益的平衡協調結果反映到法律文件上。二是要依靠協商立法推動立法體制機制完善，優化立法職權配置，維護國家法制統一。法律法規是黨的主張、國家意志、人民意愿的集中體現，立法的過程本身就是集中民智、體現民意的過程。協商立法要充分運用各方有序參與立法的載體和媒介，發揮全員參與立法的積極作用。協商立法是“開門立法”，不是“閉門造車”，只有讓人民群眾身臨其境，每人都成為“造法”的一員，才能使群眾客觀真實地表達自己的利益訴求，才能提升協商民主的深度、擴大協商民主的廣度，才能及時發現社會發展的新情況、新問題，以此實現社會發展有章可循、有規可守。

（三）“真管用”

1.“真管用”，需要助力改革。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。”實踐證明行之有效的，要及時上升為法律;實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權;對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。當前，改革正處在深水區，如何應對社會矛盾沖突不斷加劇，如何解決價值多元特征日益顯著帶來的挑戰，已經成為決定改革能否行穩致遠，能否繼續向更深層次推進的關鍵問題。協商立法作為協商民主的表現形式，是制定良法的必經之路。從某種意義上講，立法質量直接決定改革的質量，協商立法在推進社會改革的過程中勢必發揮重要作用。一是要堅持改革必須以良法為依據。隨著社會改革不斷加快與深入，我國的社會結構發生著重大變化。社會不同利益群體的矛盾與沖突日益加劇，這成為阻礙社會改革向更深層次推進的重要因素。必須充分考慮各方的承受能力，要始終把改善人民群眾的實際生活水平作為改革的第一要務和首要前提。良法是商量著制定出來的，只有協商出來的法律才會具有良法的基因，才能具有可接受性與可認同性。在推進社會改革過程中，協商立法必須統籌社會改革與社會民生，這要求通過協商所制定的法律不僅要邏輯嚴謹、簡明扼要、明確易懂，還要做到保護自由、維護平等、體現公平正義、制約國家權力、尊重和保障人權。二是要堅持改革必須穩步推進。社會穩定才能推進社會改革變遷。改革的目的是為了推動社會發展，改革既要應對社會突出的矛盾問題，解決好群眾切身利益訴求，更要做到教育引導群眾正確看待社會改革總形勢，不斷疏通人民群眾各種理性、合法利益訴求的表達渠道。在一個尊重和保障人權、踐行法治的社會，協商立法可以實現共同體意志集中表達，還可以消除恐怖暴力等野蠻現象，構建和諧有序的社會關系，促進經濟社會和諧穩定、持續健康發展，助力推進改革向更深領域推進。

2.“真管用”，需要推動發展。法治與發展相互依存，只有在實行民主、奉行法治的國家，社會才能不斷發展、進步。立法是一個國家重要的政治活動，是把黨的主張和人民意志通過法定程序轉化為國家意志的過程，具有很強的政治屬性，直接牽涉國家的發展命運。協商立法作為協商民主的重要表現形式，在社會發展過程中扮演著重要角色。一是要做到實事求是，提升協商立法的實用性。當前，符合我國經濟社會發展規律的社會主義市場經濟體制已經初步建成，但這個體制還存在許多不夠完善之處，仍然需要繼續改進。社會發展必須有章可循，協商立法必須緊跟時代發展動向，為社會發展提供強有力的法律保障。社會發展，立法先行。協商立法所制定的法律法規必須要有實用性，不能有悖“四個意識”以及違反政治紀律和政治規矩。社會發展必須將人民群眾的眼前利益和長遠利益進行有機統一，要在社會主義市場經濟發展中，不斷解決出現的各種常態化與非常態化矛盾，促進社會和諧，加快推進社會主義現代化建設步伐。二是要做到與時俱進，加強協商立法的適應性。協商立法，必須防止“直商”“亂商”“濫商”。協商立法要有序進行，要在預定的法定程序內展開協商工作，以此達到協商立法程序化、法定化、制度化，實現協商立法整合社會主體意見、達成各方共識的預期功能。程序不合乎規定，就會損害協商結果的法定效力。在利益協商階段，辯論必不可少。協商辯論去分歧，實施落實才會有效率。在缺乏辯論機制的情況下，將不符合實際需要、不滿足群眾實際利益、不順應經濟社會發展的非共識性意見傳遞到立法部門，這樣的“協商立法”不僅不會平衡社會利益、推進社會和諧、加快良法的制定，反而會貽誤立法時機，耽誤立法決策，使善治無法實現。

3.“真管用”，需要保持穩定。只有穩定，國家才能改革，社會才能發展。歷史經驗證明，穩定壓倒一切。如果沒有穩定的社會環境，我國的改革發展無從談起。無論何時何地，社會穩定是一切政治、經濟生活的前提條件，也是實現廣大人民群眾根本利益的基礎所在。保持社會長期穩定發展，是順利實現社會主義現代化發展目標的必要前提，是國富民強的有力保障，也是確保人民群眾實現小康的基本條件。法律是社會治理的有效工具，良法是實現善治的保障。只有保持社會穩定，才能推進法治政府、法治社會、法治國家建設齊頭并進，才能提升社會治理能力，最終實現良法善治的宏偉目標。一是要通過協商立法提升社會治理軟實力。改革推動社會發展，社會發展倒逼國家改革。無論是國家的改革亦或是社會的發展，改革與發展都需要一個穩定而安全的社會環境。改革、發展、穩定三者統一于社會主義現代化建設過程中。社會主義現代化的推進與發展要求國家必須要有一套對社會治理行之有效的治理措施。作為加快治理體系和治理能力現代化的有力抓手，協商立法必須在加快社會改革、促進社會發展的過程中發揮重要作用。二是要依靠協商立法合理表達利益訴求。立法的過程實質就是利益博弈的過程，立法過程需要科學合理地協調各方利益主體的合法訴求。理念的樹立是一個久久為功的過程，必須將原來的“等米下鍋”式立法理念轉變為“點菜上桌”式立法理念。針對立法過程中夾雜部門利益、權利與權力摯肘的現實問題，只有通過協商立法，改善立法和決策的質量，促進、發掘、培養公民精神，才能制約行政權力的膨脹，科學有效疏導多元價值訴求。立法工作的實質是公共政策的制定，其目的是為了有效分配社會利益和公共資源。因此，立法當以民意為“燈塔”，考量當下和未來大多數人的共同利益和價值選擇，凝聚社會共識，尋求最大公約數，促進整個社會的公平和正義。通過利益的協商與調整，進而達成一定共識，在此基礎上將這種共識傳遞給立法部門，這是協商立法的本質內涵所在。

四、結語

“國不可無法，有法而不善與無法等。”協商立法實現了“縱向到底，橫向到邊”的民主立法愿景，做到了接地氣、親民生、遂民愿的科學立法初衷。行百里者半九十。協商立法僅僅是協商民主在立法過程中的現實應用，作為良法善治的必備條件，協商立法還要繼續融入到執法、司法、守法以及法律監督的各個環節，以此實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，不斷推進法治政府、法治社會、法治國家的建設步伐。

參考文獻：

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[4]中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編[M].北京：人民出版社，2014.

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