人民調解制度的現存問題與對策探微

黃維維 汪婉玉

摘? ?要：人民調解制度作為我國首創的非訴程序的民事糾紛解決制度，在實踐中充分體現了民主、法治以及“以和為貴”等精神。本文基于蘇北H市X社區人民調解的發展現狀，結合新時代建設社會主義現代化強國的奮斗目標，在總結X社區近年來人民調解工作取得成績的基礎上，檢視其存在的問題：專業人才隊伍建設不足、調解協議效力有待增強、人民調解實際空間小、缺乏有效的訴調銜接機制。應該推進人民調解員隊伍建設，明確人民調解制度的受案范圍，及時確認調解協議的法律效力，健全和完善多元化訴調銜接機制，不斷提升人民調解工作水平。

關鍵詞：人民調解;協議效力;民間糾紛

中圖分類號：D91? ? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.05.014

文章編號：1009-6922（2019）05-73-05

一、引言

人民調解制度是我國首創的一種司法訴訟之外的民事糾紛解決制度，也是在繼承和發揚我國民間調解歷史傳統的前提下，不斷發展和完善起來的一項社會主義法律制度。實踐中人民調解制度雖有不斷完善，但在社會治理視域下也出現了一系列問題，如人民調解員的專業化、調解協議的效力以及調解與訴訟的關系問題等。2018年5月23日，在司法部召開的電視電話會議上，國家司法部部長傅政華強調要“堅持發展‘楓橋經驗，實現矛盾不上交”、充分發揮人民調解職能作用，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，堅持自治法治德治相結合，堅持整合資源、創造合力，不斷豐富人民調解工作新內涵，邁上新臺階，實現新提升。

本文基于對蘇北H市X社區人民調解委員會（人民調解委員會的工作原則、工作制度等）、人民調解員（職責紀律、專業性與專職性等）以及民間糾紛（受案范圍、受理條件、調解程序、調解結果及執行情況等）這三方面相關情況的調查了解，力求突破理論演繹，利用實地采訪、問卷調查等方式獲得第一手資料，開展實證性研究，并將分析的視角拓展到客觀影響因素方面，嘗試在分析維度上有所創新。

二、當前人民調解制度存在的主要問題及原因分析

由于受到人民調解應用領域不斷擴展的影響，調解組織自身也必須不斷地進行改革以適應不斷發展的新情況，因而在實踐中日益形成了一種具有層級式、多元化特征的調解組織體系。如X社區的調解組織由原來的“單純地由人民調解委員會的成員調解社區成員的各種民事糾紛”，到現在成立社區調解工作的三級網絡體系，形成在人民調解委員會的主導和帶領下的多層次、全方位的調解格局。然而在實踐中仍然存在著諸多問題。

（一）專業人才隊伍建設不足

人民調解組織在運轉中存在大量的人力、物力、財力的消耗，有資金需求。但根據規定，人民調解委員會不能向任何委托調解的當事人收取費用。我國《人民調解法》規定，縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經費應當給予必要的支持和保障。而在對X社區的調查中發現，該社區人民調解委員會的日常工作并沒有任何經費來源。由于受資金限制，社區中人民調解委員會的工作人員要么是社區居委會的其他工作人員兼任（不需要支付額外的調解工資），要么是社區中的志愿者（不收取任何關于調解工作的勞務費或“工資”）。按規定，“人民調解員由人民調解委員會委員和人民調解委員會聘任的人員擔任”。而實地調查發現，社區人民調解委員會的工作人員超過半數以上不是專職的、專業的調解人員。這些“調解工作人員”沒有太多甚至沒有機會參加相關的培訓和學習，缺乏人民調解的專業化知識和技能，在一定程度上阻礙了民間糾紛的順利調解。

近年來，隨著非傳統類型的、多元化的糾紛不斷涌現，人民調解的受案范圍也由傳統意義的、具有典型性的民間糾紛向多層次、新類型案件拓展。同時，由于這些新涌現的糾紛通常又具有涉及范圍廣、專業性強和多案件交叉等特點，現有的這些未經過專業培訓的人民調解員并不能達到“將矛盾糾紛化解在萌芽狀態”這一要求。許多調解員并未接受過有關調解工作的專業化培訓，也并未系統學習過調解工作需要的民事法律法規政策等，而是依靠自身在居民群眾的威信和社會公序良俗來進行調解，因此調解隊伍整體缺乏專業性。

（二）調解協議效力有待增強

調解協議的效力指的是“糾紛雙方當事人經調解達成協議后，該協議對他們具有何種程度的約束力。調解協議的效力是調解制度的關鍵內容，直接關系到調解的實際效用”。關于人民調解協議的效力問題，《人民調解法》和最高人民法院的司法解釋都做出了相關規定，指出人民調解協議的法律效力具有“民事合同性質”。但當前我國僅把人民調解的協議當作一般的“民事合同”，而未賦予其和“民事裁判”同等的法律效力。在人民調解的實際運行中，由于雙方當事人之間的糾紛大多數為民事“小”紛爭或者基于對對方當事人的信任，僅依靠當事人的自覺履行且沒有經過司法確認、不具有強制執行力的協議占據了很大比例（如圖1），這樣就為當事人提供了協議逃逸的空間，“在達成調解協議后又不愿履行、無力履行或未完全履行義務”的情況屢見不鮮。

此外，調解協議登記表設計本身也存在一定漏洞。調研中發現，X社區人民調解工作的運作中，調解協議基本上僅僅作為記錄發生調解事項、調解過程的依據，并沒有對雙方當事人起到“法律約束力”的作用。同時，登記表中對糾紛事項記錄過于簡潔，且主要使用的是口頭語言，而非正式的書面語言。依照登記表所記錄可以發現，許多糾紛事項并未得到圓滿解決，且有些時候達成的協議不具有具體的可執行性，未能給出相關人員尤其是義務人所應當履行的義務，因而不易判斷協議履行的效果。另外，在社區記錄的調解協議登記表中，沒有任何關于協議履行情況的記錄。通過與社區相關工作人員和居民的交談得知，在每一項糾紛的調解結束后，一般來說都不對當事人進行回訪。因此，糾紛當事人尤其是義務人不完全履行或者不履行協議的情況時有發生也就不足為奇了。

（三）人民調解實際空間較小

表面看來，農村和城市居民好像都處于人民調解發揮效用的范圍之內，但實際上由于我國社會和經濟發展情況，發生在個體之間的常見民事糾紛已從“生活主導型”轉變為“市場主導型”，從而使人民調解主要作用的“民間糾紛”的出現頻率大幅減小，與此相對，人民調解的需求也相對減少。從“供需平衡”的角度看，需求的縮減必然導致供應的萎縮，最終使以協調民間糾紛為目的的人民調解制度失去其運行的必要空間。在對X社區的調查中發現，該社區每年調解處理并記錄在案的事項僅12件（因其上級規定要求至少每月調解一起糾紛），多是發生在個人之間的由婚姻家庭、財產以及衛生、管道破裂等引發的情節輕微的矛盾問題。這一方面是由于我國現行的多元化的糾紛解決機制為社區成員提供了多種解決糾紛的途徑，另一方面也與市場經濟條件下典型意義上的“民間糾紛”的數量的減少有關。此外，人們對人民調解的信任和了解程度、社區人民調解工作的宣傳和發展情況以及人民調解員的個人特質等也是影響其運行空間的重要因素。對于一些新生的、復雜性的矛盾糾紛的處理，人民調解經常是“有心無力”，偶有的為數不多的圓滿調解的事例也幾乎未體現其應有的“民間性”的特征而更多地依賴于“技術性”。

（四）缺乏有效的訴調銜接機制

訴訟和人民調解是兩種截然不同的處理糾紛的方式。人民調解溫和靈便，訴訟嚴肅剛性，二者協調與糅合可以實現優勢互補。而在實際調解工作中，假若當事人主觀“不想”或客觀“不會”啟用，那么民事訴訟與人民調解在實踐中就只能“各行其道”。我國法律明確規定，人民法院有法定職能對人民調解工作進行指導。實際在多地法院法官的績效考評中，“指導調解”只是簡單的倡議并未給予相應的硬性獎懲措施，“指導”在很多情況下僅僅是一種形式。

三、人民調解制度發展的優化路徑

關于人民調解的未來發展，國內許多學者都進行過研究探討。如何陽、孫萍等人認為購買人民調解服務是地方政府推進人民調解工作的新形式，它既保留了人民調解的民間性質，與《人民調解法》相契合，又解決了長期以來困擾人民調解發展的專業性、權威性和經費缺乏等問題，而第三方評估可適用于地方政府購買人民調解服務的全過程。本文基于X社區人民調解發展的現狀，提出以下優化路徑。

（一）推進人民調解員隊伍建設

人民調解員是人民調解委員會的靈魂所在，人民調解制度的發展與調解人員素質的高低息息相關。增強調解組織的公共權威，提高人民調解員的業務水平，是“大調解”工作順應社會發展趨勢的必要基石。人民調解制度作為多元化糾紛解決機制的一元，應有其獨特的運行方式。調解隊伍中既需要專業的調解人員，也需要有志愿者或“熟人”。這樣才能既避免因調解人員缺乏專業知識而造成調解行為不合法、不合理或調解成功率低的情況，又能與社區調解的理念和定位相適應，激發居民參與的熱情和信心，縮短與糾紛當事人的差距，促進矛盾的順利處理。

人民調解員整體水平的提高成為重構調解權威的必要條件，也是當前人民調解制度得以開創嶄新局面的需要。一方面，政府應定時組織開展對人民調解員的專業化訓練以提升其業務能力;另一方面，專業化的調解員應當熟練運用調解技巧，熟悉協調精神，并有必備的社會學素養。要充分利用激勵制度調動人民調解員的工作積極性，使人民調解更好地服務于社會建設。社區建設要以培育現代的“公民社會”理念、提高團體成員和志愿者的參與積極性、增強團結共治的能力、減弱社區調解的權位印跡以及避免法律行業的嚴重侵入與破壞等為重點。

（二）明確人民調解制度的受案范圍

《人民調解法》在關于受案范圍的問題上，僅用“民間糾紛”四個字簡單概括，而未對人民調解明確作用空間。在實際中，“民事糾紛”僅表現為個人之間因婚姻、家庭等產生的常見的矛盾糾紛。然而，隨著社會的進步，糾紛種類也日益增多，人民調解的范圍在北京、上海等地的實踐中，已經深入到法人和社會組織的糾紛方面。因此，人民調解的適用范圍可相應拓展，使其在實際操作中更具有可行性。可以對多發的民間糾紛進行歸納：婚姻、家庭等具有普遍性的民事糾紛，醫療事故、勞動者保護、消費者權益等新生的民事糾紛，情節輕微的民事行為導致的糾紛，違背公序良俗產生的糾紛等，以便獲得“人民調解作為解決糾紛的制度”的功能得到實現的最大可能性。但是涉及國家、社會公共安全的刑事案件，應由法律解決，不能實行人民調解。

（三）及時確認調解協議的法律效力

調解協議是在人民調解委員會主持下產生的，調解中所反映出來的“公正”“明理”“互諒”理念是群眾自主性的必要組成部分，也是人民調解的根本所在。根據《人民調解法》的有關規定，只有得到了“司法確認”的協議書，才會產生等同于法院判決的強制執行力;沒有經過確認的調解協議則屬于“私法上的和解”，只相當于“合同效力”的法律約束力。國內有學者認為，盡管訴訟外調解協議司法確認程序在解決民事糾紛過程中具有一定優勢，但它的效用最大化也一樣離不開司法確認程序與其他法律保障機制的銜接和協調。此外，協議的履行必須依靠人民調解的公信力及思想文化的力量，要運用公序良俗來促進調解制度的完善。因此，增強人民調解制度的公信力，提高社會整體的思想素質水平，對于人民調解協議效力的增強具有重要作用。

（四）健全和完善多元化訴調銜接機制

訴訟機制和調解機制從實踐來看，各有優缺點，不能將其簡單歸納為對抗的或平行的關系，而應當是互相補充的關系。

1.選擇人民調解為“訴訟的前置程序”。通常情況下，訴訟的前置程序由法律規定，但這與糾紛雙方當事人自主自愿對訴訟前置程序進行選擇并不矛盾。使“調解”發生在“訴訟”之前，一方面可以在一定程度上降低化解矛盾糾紛的成本，可以推遲甚至避免占用訴訟的法律資源，降低法治成本。另一方面，人民調解解決糾紛是一種溫和的解決方式，其能較大限度地維護雙方當事人的平等和諧關系，更好地促進和諧社會的構建。

2.人民法院將調解委托給人民調解委員會。法院將調解工作委托給人民調解委員會，一方面有助于掌握更多當事人的資料，便于糾紛的成功解決;另一方面，可以減少法院的工作量，降低法治成本，有利于法院集中力量解決更加緊急和重大的案件。相關部門和組織應當重視人民法院調解與人民調解之間工作的銜接，做好效力、程序以及工作制度等的銜接。

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責任編輯：楊? ?靜