行政行為概念的創設邏輯

呂成

摘? ? 要：為尋求行政法的特色，奧托·邁耶借鑒法國行政法上的Acte Administratif，創設了德國行政法核心概念行政行為（Verwaltungsakt）。行政行為的藍本是司法裁判，具有個案性和處理性。奧托·邁耶所使用的方法是法律形式學說，即把紛繁復雜的行政活動進行形式化和概念化。同時，奧托·邁耶以行政行為為中心，完成了德國行政法總論體系的建構。

關鍵詞：Acte Administratif;行政行為;行政法;行政法學;法律形式學說

中圖分類號： D901? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：2095-7394（2019）03-0071-08

在法國行政法上，Acte Administratif是一個學理概念，“主要用于說明行政機關進行活動的法律手段。這種手段必須符合一定的法律制度，否則可能被法院宣告無效或撤銷，所以行政行為的概念和行政訴訟管轄的范圍密切聯系。”[1]Acte Administratif包括規則行為、主權行為和條件行為。[2]申言之，Acte Administratif是一種公法行為，既包括抽象行政行為，也包括具體行政行為和公法契約行為等。奧托·邁耶借鑒Acte Administratif創設了行政行為（Verwaltungsakt）。在1886年出版《法國行政法原理》的時候，奧托·邁耶對行政行為的界定和法國行政法上的Acte Aadministratif基本一致。在1895年出版《德國行政法》（初版）時，奧托·邁耶的行政行為還包括公法契約行為。但在1914年出版《德國行政法》（第二版）以后，奧托·邁耶把公法契約從行政行為中排除出去[3]，僅保留最為狹義的一部分，并將行政行為界定為“從屬于行政的政府裁決”“在具體情況中決定臣民的權利和義務”。[4]97同時，奧托·邁耶還以行政行為為基礎，建構了自己的行政法總論體系。奧托·邁耶關于行政行為的界定為諸多立法所接受。后來《德國聯邦行政程序法》對行政行為進行了統一界定，即“行政機關為處理公法事件而采取的、對外直接產生法律效果的任何處置、命令或者其他高權性措施。”[5]16行政機關制定普遍性規則和適用規則處理具體事件在世界各國均是客觀存在的現象。那么，奧托·邁耶在創設行政行為時，為什么要對法國的Acte Administratif進行限縮，將行政立法行為和行政契約等排除？[6]這背后隱含著怎樣的邏輯？對這些問題的回答，需追溯至奧托·邁耶寫作《德國行政法》的動機與目標。

一、奧托·邁耶的動機與目標

奧托·邁耶寫作《德國行政法》的基本動機是尋求行政法自身的特色，進而以此為基礎構建行政法的總論體系。為實現這一目標，奧托·邁耶作了如下論證。

（一）界定行政

奧托·邁耶認為，行政法學的研究對象是國家。和其他人類共同體一樣，國家也是人類的一種共同體。國家和其他人類共同體的區別在于國家是由一種最高權力所設置，而憲法就是國家最高權力組成和設立的規則。以憲法作為最高權力組成和設立規則的國家是憲政國家，這構成了行政法的前提。

一般認為，按照目的之不同，國家活動可分為立法、司法和行政。奧托·邁耶也是沿著這一思路，對三種國家活動進行了區分。他認為立法的主體是國家最高權力，立法就是制定法規的行為。這個最高權力是以人民代議機構為標志的，人民代議機構決定或參與決定法律。司法的主體也是國家最高權力，但和立法的內容不同。立法是設立法律秩序，司法是維護法律秩序。奧托·邁耶對行政的界定也是沿著這一思路進行的，但他沒有從正面對行政進行界定，而是對行政進行了否定式描述。他認為行政是除立法和司法之外的國家活動。同時，他又認為，并非所有既非立法又非司法的活動就是行政活動。例如，憲法性質的幫助活動、奧托·邁耶所謂的“第四范疇”（國際法上的締約行為和外交行為、戰爭行為、緊急狀態行為等）以及以法律形式出現的具體處理措施（Einzelverfügungen in Gesetzesform）。由此可見，在奧托·邁耶那里，和立法與司法不同，行政是處于國家最高權力也即法律之下的。因此，奧托·邁耶最后總結到，“行政是國家在其法律制度范圍內，為實現國家目的而進行的除司法以外的活動。”[4]14

（二）界定行政法

一般認為，行政法就是與行政有關的、從屬于行政的法律部門。但奧托·邁耶認為這不夠準確，他所認為或擬創立的行政法必須有足夠的特色，如此，方能成為一個真正獨立的法律部門或法的體系。他認為，調整作為管理者的國家和被管理者的臣民之間關系的法律規范很多，也可能包括民法。但并非所有調整作為管理者的國家和被管理者的臣民之間關系的法律規范都屬于行政法，行政法只能是行政特有的法。這一點和教會法一樣，并不是所有與教會有關并適用于教會的法律都是教會法，教會法應該是教會特有的法律。因此，奧托·邁耶特別強調：“行政法是特別用于調整作為管理者的國家和被管理者的臣民之間關系的法律部門。行政法是否有足夠的特色，值得人們對之作出特別論述，這必須由這個法律部門自己回答。” [4]15

奧托·邁耶把行政法定位為一種公法。奧托·邁耶認為：“公共事務即是人們集合體為超出個人目的之外的目的而進行的事務。……為此集合體而表達的意愿被設定為相對其作用范圍內的人們具有法定約束力。這樣，就形成了公權力。……公法就是關于公權力擁有者參與的、并且公權力本身也參與了的關系的規范。”[4]16-17公法從總體而言分為兩部分：司法的公法和狹義的公法。前者如刑法、民法和刑事訴訟法及破產法。它們是將個體的事務放在中心，公權力的活動適用于個體的事務;后者主要適用于公共集體本身的事務，包括憲法、國際法、教會法和行政法等。

（三）設定行政法起源

奧托·邁耶回顧評析了以前行政法研究方法，并水到渠成地提出自己的目標和任務。在奧托·邁耶完成行政法總論之前，德國行政法只是一個松散的、所有材料的堆積。為改變這以狀況，德國法學試圖依靠國家學方法，即以前的警察學和財政學。這種方法采用黑格爾學派的表達方式，依據不同的目的把國家活動分為學校事務、工商事務、衛生事務、貧民事務、鐵路事務，等等;再“通過每一種‘事務及其在學術上的必要性來‘制造一個相應的部門法。”[4]20但奧托·邁耶認為，這種做法只是“依據國家學體系對行政法的描述，同等地把各種行政目的以及決定這些目的的國家的各種要求表述為各種法律規定，而不論這些法律規定從何而來和屬于哪一種類。所有這些都統一于其目的，按照傳統的表述就是，這形成了一個‘各種法律規定的混合物。” [4]21在這個混合物中，含有多種法律規范，包括刑法、民法和程序法，等等。其他法律規范都有自己的起源，唯獨行政法沒有起源。奧托·邁耶認為：“行政法學也必須通過對其整體內容的系統研究和總結形成其特有的法律觀念，以和這些法律部門等同起來。”[4]22為此，奧托·邁耶找到了自己的目標和任務，即“闡述行政法各具體概念的體系”。[4]23

二、在歷史回顧中尋找行政的藍本——司法裁判

奧托·邁耶在對邦君權國、警察國和法治國的歷史回顧中，找到了行政的藍本——司法裁判。

（一）邦國主權時代的行政

在邦君權國時期，各邦國君主有自己特有的權力，這些權力的整體就是邦國主權。邦國主權的完善和合理劃分很長一段時期內都是國家法學的主要任務，國家法學一直在不斷發展和完善主權。在帝國后期的1495年，設立了帝國最高法院和帝國樞密院。他們的主要任務是監督邦君主，在相對于臣民的界限范圍之內限制其主權。帝國法院的職責：一是不允許邦國君主依仗國家主權而使臣民承受負擔，除非特定法律授予他這種權力;二是為臣民的利益而設立的獨立的對抗權，即用合法手段取得的權力又會影響并阻礙主權;三是形成一種新的主權，即國家的最高權力或絕對權力。帝國法院在兩個方面高于邦國主權擁有者：一是審查由君主或以其名義實施的裁判權;二是作為邦君主，可因對皇帝、其他邦君主或他人，尤其是邦君主自己的臣民的責任，而接受法院的控告。帝國法院與帝國立法以這種方式將邦君主的權力約束在國家目的的達成上。但邦國主權不久就開始動搖了這樣的設置，其主要手段是利用不上訴特權（Privilegia de non Appellando），以此阻礙案件上訴至帝國法院。奧托·邁耶精辟地指出：“法制的全部生命力來自于帝國法院管轄權的存在。在其解體過程中，一個新的行政法——對作為管理者的國家和臣民之間關系作出原則性規范的法律部門的時代來臨了。”[4]40

（二）警察國時代的行政

警察國是舊法律形態和新法律形態之間的過渡階段。奧托·邁耶認為：“警察國的巨大成就一方面在于國家權力的絕對優勢;另一方面，是使國家生活受民法和民事審判的調整。”[4]56在法治國時期，國家權力除適用民法外，還適用一種行政的、相對于民法而言構成例外的法即行政法。

（三）法治國時代的行政法

法治國也是憲政國。分權是憲政國家的特征，而憲政國家又是行政法的前提。奧托·邁耶認為：“同警察國一樣，法治國應表明其國家活動的特征，其與警察國的區別在于，法治國的所有作用‘都是以法律的形式決定的。”[4]60法治國最需要規范的是行政，因為司法自始就沒有問題。于是奧托·邁耶的一句名言就此形成，即“法治國就是經過理性規范的行政法國家（Der Rechtsstaat ist der Staat des wohlgeordneten Verwaltungsrechts）”。[4]60

司法的特殊性在于除了其自我約束之外，還通過法律規定確立了一種制度。這種制度并非自然而然就存在，但又對于司法作為理性公法活動的范本作用的形成起到了及其重要的作用。這種制度就是裁判。裁判同法律一樣，也是對個人的保障。裁判是司法對個案形成一個國家決定，以確定個人的權利和義務。

為在行政中也參照司法確立這種個案的處理，有兩種方式：一是照搬司法判決;二是單獨為行政確定相應的方式。

在作出選擇前，奧托·邁耶回顧了法國的Acte Administratif。Acte Administratif不是法國立法者有計劃的創造，而是自發形成的。為防止司法對行政的干預，行政只能以其特有的權力行為維護與司法的同等性，這就是對應于司法裁判的Acte Administratif。也就是說，法國對上述問題的選擇沒有照搬司法判決，而是單獨為行政確立了相應的方式。

德國警察國時期的司法和法國有一定的相似之處，但在處理司法與行政的關系上，德國認為管理法治國也應使司法及其裁判的控制及于行政，因為行政不能“實現法和法律”，只有通過法院裁判方才可能。那么，隨之而來的問題是，德國是繼續沿用警察國時期的方式還是仿效法國？奧托·邁耶選擇了后者，他認為，“無論如何，事實上，就是在除行政審判之外的通常的行政中也越來越明顯地出現了類似于民事法院中的裁判的現象，這就是行政機關決定個人權利義務的裁決，其效力及于行政之外。這就是法國的法律用語中所謂的行政行為Acte Administratif。德文中幾十年以來所使用的行政行為一詞是從法文中翻譯過來的。我們是在相同的意義上把它使用到相應的法律現象上。”

縱觀奧拖·邁耶關于三種國家類型的分析可見，貫穿其中的是司法的作用。在邦君權國，司法可以對王侯的主權進行限制;在警察國時代，司法通過國家理論對警察權可以限制;在法治國時代，行政應學習司法，尤其是其裁判制度，即在個案中決定權利義務。奧托·邁耶在形成行政法總論時，雖力求為行政確立一種特有的方式，但始終以司法裁判為藍本。這也是其總結“法治國意味著對行政盡可能地司法化”的原因所在。為了實現這一要求，奧托·邁耶遂開始論述行政法的基本特點。

三、以法律形式學說作為方法塑造行政活動的“抽屜”

在行政行為創設之前的德國公法學界，并不缺少對個別行政現象的研究，但統帥各行政現象的統一概念或統一邏輯尚未形成。為改變這一狀況，奧托·邁耶首先改變了研究方法。奧托·邁耶的方法是一種純法學方法，一般稱之為法律形式學說。

（一）用法律形式學說界定各行政活動

“法律形式學說的任務是，將形形色色、紛繁復雜、有著特殊的法律要求并且能夠引發特定法律后果的行政活動根據其表現形式分成若干類型。具體包括：行政法規、規章、行政規定、行政行為、行政合同、事實行為等等。”[7]法律形式學說是一種類型化方法，即先對行政活動進行觀察、分析和描述，然后再根據一定的標準，如特定法律后果，把具有共同特征的行政活動歸為一種類型。如果借用比喻的說法，法律形式學說實則塑造了一個個的行政活動“抽屜”，每一個行政活動都可以找到其所屬的“抽屜”。

奧托·邁耶塑造的第一個“抽屜”就是行政行為。能歸入行政行為的行政活動很多，占據行政機關全部行政活動的多數，包括：行政處罰、行政許可、行政征收、行政征用等等。為了準確說明行政行為的特征，奧托·邁耶分析了行政行為和法院裁判之間的區別，包括：行政行為不能沿用特定的、形成司法判決的程序;行政行為雖和司法判決一樣受法律約束，但行政行為也有保留領域，可自行發生作用;每個司法判決都是從法律適用開始，但行政行為以自由裁量創造性地作出決定或以此方式直接作出改變法律狀況的決定;等等。奧拓·邁耶還分析了行政行為與權力關系中的指令（Anweisung）之間的區別。[4]97-109通過上述分析，奧托·邁耶準確地界定了行政行為這類行政活動的特征：個案性和處理性。也正是這一點成就了奧托·邁耶的學術貢獻，正如有學者所言，奧托·邁耶“對于行政法學的學術貢獻，在于把公權行政的法律形式予以系統化和概念化。”[8]

（二）創設行政行為概念

精煉出個案性和處理性特征的同時，奧托·邁耶完成了對行政行為概念的創設。與此同時，也厘清了行政行為與行政立法行為和行政契約等外延之邊界。奧托·邁耶此舉可謂用心良苦，因為奧托·邁耶并非沒有注意到行政立法行為和行政契約。奧托·邁耶在借鑒法國Acte Administratif時之所以將行政立法行為和行政契約等排除出去，主要出于如下考慮：其一，具有個案性和處理性特征的行政行為是公共行政中最普遍的一類行為，數量最多;其二，這類行為直接處理人民的權利義務，最需要通過法律予以規范和控制;其三，行政立法行為和行政契約等不是不需要法律規制，而是規制這類行為的法律不足以凸顯行政法的特性，無法使行政法與民法分立。

在這里有必要強調一下為什么行政契約不屬于奧托·邁耶創設的行政行為：第一，行政行為是單方行為，行政契約是雙方行為;第二，行政行為本質是行政機關單方面對相對人權利義務的處理，單方面形成法律關系，而行政契約的本質是行政機關和相對人合意共同形成一種法律關系;第三，行政行為關注的重點是行政與法律間關系，即行政行為的合法性，行政契約關注的重點是行政機關和相對人的關系，即行政機關和協議相對方權利義務的均衡性;第四，行政行為具有強制執行效力，但行政契約不具有強制執行效力;第五，行政行為內容是法律事先規定的，行政行為作出過程就是法律規定的具體化過程。行政契約是一種行為規則，其內容是雙方設定的，是協議雙方之間的法律。從上述分析也可以看出，中國行政訴訟法在2014年將具體行政行為統一修改為行政行為時，并未嚴格遵循奧托·邁耶的邏輯。無論是內涵還是外延，中國行政訴訟法所使用的行政行為與奧托·邁耶的行政行為均有很大差異。

學理上對行政行為法律形式的提取和概括不是一步就能完成的任務。奧托·邁耶邁出了第一步，也是最關鍵的一步。奧托·邁耶創設行政行為為未來行政行為的形式化發展指明了方向。后來的行政法學者“將邁耶當時未解決或未考慮到的行政活動現象，仿照邁耶的具體行政行為體系，不斷地將所有的行政活動可能的樣態，用不同的行為形式將其概念化、類型化，并賦予這些抽象后的類型化的行為以具體的法律效果。”[9]

以德國行政法作為樣本的國家大多沿用這一方法，繼續深入地對行政活動進行概念化和型式化。在我國，這一工作的成果已上升為國家成文立法，如《行政處罰法》《行政許可法》和《行政強制法》。

行政法治意味著全部行政活動都應有其相應的法律形式和制度規范。行政行為以外的其他行政活動，如行政合同、行政規劃、行政指導等等，以及大量“未型式化之行政行為”[10]，對于法治國功能的實現，也具有十分重要的意義。這些行政活動的法治化工作，是當前行政法學的重要課題和突出難題。

四、以行政行為為中心建構行政法總論體系

行政行為是奧托·邁耶有目的地創設的一個學術概念，即“法治國下的目的性創設”。[11]48-49對于奧托·邁耶的目的性創設，有學者進行了分析，“之所以要建構行政處分（也即Verwaltungsakt，下同）這種行政行為的概念類型，主要是認為借助其可執行和落實一般抽象行政法規;確定具體個案權利義務狀態的特征。不僅可以方便國家處理大量行政事務，有助于行政效率的提升，也可以明確界定國家與人們間的法律關系，而有利于法的安定性及人們利益之維護。”[12]630“而行政處分概念的提出，只是意謂，在歐陸法制影響下，對此類行政行為有意識地加以‘綜合化，或者說‘型式化罷了。” [12]631

奧托·邁耶對創設行政行為的目的也有自己的分析，“與以往法治階段不同，法治國不只是通過法律把大量豐富的行政活動限制起來，而是還要使行政活動在其內部也逐漸形成一些確定內容，以保住個人權利及個人對行政活動的可預測性。產生這個作用的法律制度就是行政行為。” [4]97由此可見，奧托·邁耶創設行政行為的目的實則包括兩個方面：一是限制行政權力;二是保障個人權利。這一目的何以能夠實現？關鍵在于行政行為如同司法判決一樣，可以形成人們對行政活動的“可預測性”，實現法的安定性。“在邁耶關于法治國的構想中，法的安定性始終居于核心位置，而其關于行政學行為的所有涉及和規劃，也都是圍繞如何在行政領域內實現法的安定性而展開。”[11]63

在《德國行政法》第二編“行政法制的基本特點”和第三編“行政事務中的法律保護”中，奧托·邁耶以行政行為為中心建構行政法總論體系的努力展現無遺。其中涉及的主題包括：行政法治原則、法律與行政的關系、行政法的淵源、行政行為的制度特征、公法權利的形成與類型、行政事務中公民權利的三種保護途徑（訴愿、行政審判和民事法院在行政事務中的管轄）以及行政法相對于民法的獨特性等。

可見，為尋求行政法的特色，奧托·邁耶經歷了一個繁瑣的思考和論證過程。他從法治國的行政應受法律約束開始，通過對行政如何受法律約束的追問，最終仿照司法裁判藍本提煉出行政行為，為法律約束行政提供了固定化的制度模型。在這里奧托·邁耶已經找到行政法的特色，這一特色表現為一整套行政特有的法概念、法制度及其體系。奧托·邁耶完成了行政法總論的構建，無愧于“現代德國行政法學之父”稱號。

隨著公共行政領域的擴大和任務的改變，以行政行為作為基礎概念的行政法總論體系開始受到質疑。質疑者主要認為：第一，行政行為過于關注行為的型式化，實踐中大量未型式化的行政行為難以獲得法律的規制[10];第二，行政行為只關注作為結果的法律效果，而忽視了形成法律效果的行政過程[13];第三，行政行為側重于考察行政與法律的關系，對行政與人民間關系的關注稍顯不足;第四，行政行為過于注重行政的合法性，無法觸及行政任務的完成，也即行政行為的合目的性。[14]現代行政法學的諸多主張，包括“行政法律關系論”[15]231“行政過程論”[16]“政府規制論”[17]等等，也大都著眼于彌補行政行為之缺陷。但是，這些主張并沒有撼動行政行為形式在行政法學中的地位，至少在目前，新的行政法學“阿基米德支點”尚未形成。從行政法學史的角度，無論如何評價創設行政行為的價值都不過分。可以這么說，沒有行政行為，就沒有行政法學科。

五、行政行為創設后的法治效應

行政行為是一個學理概念，其所反映的行政活動是一類具有共同特征的行為的總稱，并且，這類行為是一種客觀現象，各國行政機關都在廣泛采用。奧托·邁耶的貢獻在于：通過觀察分析并使用特定的方法提煉出這類行為的共同特征并將之命名為行政行為。在這個層面上，我們可以說行政行為既是奧托·邁耶的“發明”，也是奧托·邁耶的“發現”。

這并不是說奧托·邁耶沒有注意到行政機關制定法規的行為，也不是說奧托·邁耶沒有注意到行政機關的私法行為和簽訂公法合同的行為，行政機關的這些行為，奧托·邁耶在《德國行政法》中均有論及。那么，奧托·邁耶為什么特別強調行政行為？這一概念能為法治或法治國建設帶來什么？

19世紀是德國憲政形成時期，而權力分立是憲政的應有之意。在分權原則下，法律的供給任務由立法機關完成。然而“徒法不足以自行”，立法機關制定的法律如何運行并適用于個案呢？較為成熟的渠道無疑是法院，這一點不論是在19世紀的德國還是英國或美國均是如此，司法裁判已經是較為固定的且法治化程度很高的法律適用渠道。在奧托·邁耶看來，法治國的要求“司法自始就沒有問題”[4]60，但行政卻很有問題。因為，在行政中并沒有像司法裁判那樣成熟和固定的制度，于是作為司法裁判對應物的行政行為便自然而然地在奧托·邁耶心目中形成。正如同憲政下司法具有明確個案權利義務、提升法的安定性功能一樣，行政行為也同樣具有這一功能。這一點應當是奧托·邁耶把行政機關制定法規的行為以及簽訂合同的行為排除在行政行為之外的最主要的考慮。隨著時代的發展，行政行為在憲法上的意義更為深遠。“從社會國家原則的角度來看，行政行為是行政機關執行生存照顧任務的手段。從民主國家原則的角度來看，行政行為是行政相對人行使參與權、聽證權和救濟權的法定途徑。從聯邦國家原則的角度來看，行政行為有助于實現法律的統一適用，有助于保障各州法律的特殊性和多樣性。”[15]11-12

行政行為對于行政實體法發展的效應表現為搭建了連接客觀法與主觀權利的橋梁。如同司法裁判一樣，行政行為在個案中決定公民的權利義務，使客觀法轉化為主觀權利，使抽象的權利義務轉化為具體的權利義務。行政行為的法律效果表現為設立、變更或廢止公民的權利義務，并且行政行為具有明確的法律效力，不僅約束作為相對人的公民，也約束行政機關自身。在行政法總論形成之前，每個部門行政領域都有大量的行政行為活動，但這些活動主要是完成行政任務的手段，也就是說，是以合目的性為主要價值追求。這些行政活動型式化為行政行為之過程，也是形成一種固定的約束行政權力和保障公民權利法律制度的過程。此時，行政行為主要以合法性作為價值追求，合目的性已不再是主要考慮的內容。這種構建邏輯，在19世紀的德國極具現實意義，完全適應了法治國的需要。另外，因行政行為隸屬于公法制度，這也在實體法上劃清了行政機關從事公法活動和私法活動的界限。

程序是權力約束的重要機制。對于行政權力而言，程序要求需落實于行政行為之中。也就是說，程序法律規范需以行政行為作為中心展開。這一點在《德國聯邦行政程序法》中的體現較為明顯。可以這么說，行政行為主要就是以程序規范為內容的法律制度。程序規范創設了行政機關和行政相對人在行政程序中的權利、義務和職責以及違反程序規范相應的法律后果。因此，行政行為作為以程序規范為主的法律制度，同時具有兩種功能：一是通過程序規范保障公民的參與權和知情權;二是實現行政機關及其工作人員的自我約束。

行政訴訟的一個首要問題是對于何種行政活動可以提供法律救濟，進行司法審查。“就訴訟意義而言，行政行為仍然是訴訟法律保護適法性的核心概念。行政行為具有開放訴訟法律保護的功能，有助于解決‘是否提供法律保護的問題。一旦將某個行政活動認定為行政行為，是否提供行政法律救濟的問題也隨之解決;同時，行政行為對隨后‘如何提供法律保護的問題也具有意義，即有助于確定訴權、訴訟類型、訴訟期限以及前置程序的必要性。另外，還有助于確定臨時法律保護的形式及其法律后果。”[5]13由此可見，行政行為實質上是行政訴訟的一道門檻，跨過這道門檻，方能進入行政訴訟的軌道。我國行政訴訟法上關于受案范圍的規定，其邏輯也是如此。

行政行為盡管是一個學理概念，但一經提出，便對法治國建設的諸多方面產生了巨大的促進效應。毫無疑問，這種效應不是自發形成的，而要歸因于奧托·邁耶在創設行政行為時的嚴謹論證和精心設計。

六、結語

法國行政法在使用Acte Administratif概念時，主要目的是為了區分行政和民事的邊界。奧托·邁耶在借鑒Acte Administratif并創設行政行為概念時，其目的是為了實現對行政行為的法律控制，進而實現法治國目標。為此，奧托·邁耶不斷排除Acte Administratif中不符合自己目的的行為，直至找尋到行政行為的核心特征：個案性和處理性。這一找尋過程的成功源于奧托·邁耶選取了一個合適的藍本：法院的裁判。事實證明，行政行為概念實現了奧托·邁耶的預期目的，行政行為一方面實現了行政的法律控制;另一方面保證了人民對行政行為的可預測性。

本文只是對行政行為概念創設邏輯的一種推演，主要的依據是對文獻的解讀。因此，本文的結論受限于筆者的閱讀范圍和對文獻的理解能力。隨著閱讀范圍的擴大和對文獻理解能力的變化，也許本文的結論將會發生根本性改變。

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責任編輯? ? 趙文清