中國古代的財政監督

陳忠海

“財政”是國家和政府的收支活動，是體現國家治理的重要形式和手段。在中國古籍中雖然較少直接出現“財政”一詞，但“國用”“國計”“度支”“理財”等多指此意。中國歷代統治者對財政工作都特別重視，也深諳加強財政運行監督的重要性。

上計制度

“上計”是中國古代特有的經濟管理制度，早在西周時期，這項制度就已經開始了。《周禮·天官》記載：“歲終則令百官府各正其治，受其會，聽其致事而詔王廢置。三歲，則大計群吏之治，而誅賞之。”意思是：每到年終就命令各級官吏糾正管理中存在的問題，接受上級考核，聽取他們對各自政情的匯報，然后請示國君對有功者加以提拔，對有罪者加以懲處；每隔三年，對官吏的政績進行一次全面考核，將無政績者撤職懲罰，將政績突出者提拔獎勵。這里強調的是對官員的監督考核，但基礎是“受其會”，也就是接受地方官吏對工作的全面匯報，重點是各種財會資料的匯總，這種匯報就是上計制度的雛形。

陳忠海，本刊專欄作家、文史學者，長期從事金融工作，近年來專注經濟史、金融史研究，出版《曹操》等歷史人物傳記8部，《套牢中國：大清國亡于經濟戰》《解套中國：民國金融戰》等歷史隨筆集6部，發表各類專欄文章數百篇。

春秋戰國時期諸侯割據，周王失去對地方的控制，無法接受地方上計，但各諸侯國參照了周王的做法，接受管轄區域內地方上計，將每年一次的上計稱“歲計”，每三年一次的上計稱“大計”。戰國時秦國制定《金布律》，其中要求： “官相輸者，以書告其出計之年，受者以入計之。八月、九月中其有輸，計輸所遠近，不能速其輸所之計，移計其后年，計毋相謬。工獻輸官者，皆深以其年計之。”這時的上計，內容中同樣強調了財政收入情況，要求更為具體。

上計制度在漢朝得到成熟和發展，漢朝為此專門制定了《上計律》，對這項制度進一步規范。《上計律》規定，各郡在太守之下、各王侯國在國相之下設上計吏，《漢官解詁》描述其職責為：“秋冬歲盡，各計縣戶口墾田，錢谷出入，盜賊多少，上其集簿。丞尉以下，歲詣郡，課校其功，功多尤為最者，于廷尉勞勉之，以勸其后。”各郡國按規定向朝廷呈報“集簿”，其中最重要的內容就是“戶口墾田，錢谷出入”，這些不僅是朝廷了解地方財政狀況的依據，也是在全國范圍內實行財政調度的依據。當財政收支出現不平衡時，通過各郡國調往朝廷、朝廷調往各郡國以及由一部分郡國調往另一部分郡國等實現平衡，這些調度事關地方利益，所以必須有準確的統計數據作為基礎。

漢朝對上計制度非常重視，皇帝經常舉行盛大儀式接受各郡國的集體上計，也經常親自召見郡國的上計吏，詢問有關情況。對于“集簿”的編制，不僅要求必須準確，不能有水分，而且還要求必須有時效性，在規定時間內完成相關統計，否則將對郡太守、國相、上計吏等相關人員進行處罰，如《漢書》記載，眾利侯郝賢“上計謾，免”。對于不認真對待上計的官吏，免官其實是較輕的處罰，情況嚴重者將被治罪。在交通、通信極為不便的時代，各郡國派往京城的上計吏成為皇帝和朝廷了解地方情況的重要渠道，那些熟悉地方事務、思路清晰、表達能力好的上計吏往往會被朝廷看中，有的被留在中央任職。漢末三國的風云人物公孫瓚、司馬懿、鄧艾等都曾擔任上計吏。

御史制度

秦漢以后，上計制度仍然存在，但具體內容不斷發生變化。隨著國家治理機制的不斷完善，對地方各類信息采集要求的提高以及手段的日趨多樣，按年度實施的上計工作在作用上有所削弱。唐朝時，皇帝仍時而舉行受計儀式，但此舉多具象征意義，受計的具體工作由尚書令及其左右仆射主管，所呈報的“集簿”也改為“文帳”，涵蓋內容更加全面，地方呈報的財政、會計報告也細化至按季、按月、按旬上報，有的甚至還有日報。宋朝以后，皇帝已基本不親自受計，而是通過調閱地方上報的財政收支報表了解情況。上計制度的弱化，緣于該項制度雖然可以及時了解各地情況，尤其財政收支方面的狀況，但也有明顯缺陷，那就是它只能單方面聽匯報，在核實報告內容真偽性方面顯得薄弱，需要更有效的手段對其予以補充。

在秦朝，主管上計工作的官員是柱下史，即最早的御史，司馬貞在《史記索隱》中解釋：“周秦皆有柱下史，謂御史也，所掌及侍立恒在殿柱之下，故老子為周柱下史。”秦朝的御史以御史大夫為首，地位僅次于丞相，其屬官進駐朝廷各官署，監督財政運行狀況和朝廷制定的經濟法規執行情況是其日常工作之一，他們同時也負責審查地方呈報的財政收支情況和會計賬本。

到了漢朝，御史制度得到進一步發展，御史大夫作為御史的首長，地位進一步提高，丞相職位出現空缺，通常由御史大夫升任，御史大夫與丞相合稱“兩府”。漢代還成立了御史臺，由御史中丞具體負責，在朝廷領導侍御史，在地方督導刺史，承擔監察重任。為了加強對地方的監察，漢代將全國劃分為十余個州刺史部，由刺史負責，督察所轄各郡國。刺史品秩雖然不高，卻直接監督郡太守和國相，監督各郡國的日常運行情況，其中與財政相關的各種事項也是其監察職責之一。

隋唐時期，御史制度繼續發展，御史臺的重要性不斷提升。唐朝御史臺監督范圍擴展至縣一級，并進一步強化了對經濟工作的監督。唐朝御史臺機構龐大，下設臺院、殿院和察院， 職責進一步分工細化，除對各級官員進行普通的行政監察外，還重點加強了對倉廩、藏庫的監察以及對地方財政運行情況的監察，并根據需要，直接派御史充任租庸使、稅青苗地錢使、鹽鐵轉運使、鑄錢使等，從財政收支、稅收、金融等方面全面介入。除日常性監督外，御史臺還派出御史在各地方開展察訪，及時發現經濟領域里的犯罪行為，重點是有無額外加征稅賦、官員有無中飽私囊等，一經發現便予以彈劾。唐朝完善的御史制度對國家財政運行提供了強有力保障，唐朝遭受安史之亂的嚴重破壞而沒有馬上滅亡，與這一套財政監督和保障機制發揮的重要作用密不可分。

宋明以后，朝廷在御史制度的基礎上建立起多重財政監督機制。宋朝的御史可以直接稽查財政收支賬本，發現問題，直接依法查處。在地方上，宋朝在路一級行政機構設立了轉運司，與提點刑獄司、安撫司共同治理各路，轉運司掌一路財賦收入，同時還“察其稽違，督其欠負”。元朝時，御史制度又有創新，在地方上也設置了御史臺，重點實施地方財政監督之責，同時還設立了肅政廉訪使，分駐全國22個監察區，與御史臺相互配合，對包括地方經濟發展在內的各項事務進行全面監督。明清時期，朝廷設置了都察院和六部給事中，其構成主體是各類有具體分工的御史，都察院還領導著分設于各地的監察御史，由于機構更為細化，人員更為充實，其監督效力也更加提高。

勾覆制度

監督經濟和財政運行情況不同于普通的行政監察，需要有專業的知識和手段。三國時期，曹魏設置比部曹，是尚書臺內設的諸曹之一，《通典》記載，其主要職能為“掌內外諸司公廨及公私債負，徒役工程，贓物賬及勾用度物”，也就是對度支、庫部、倉部、民曹等經濟和財政部門進行審計監督，審計對象包括財政收入、經費支給和使用、重要工程建設進度等，比部曹成為最早的專業審計部門。此后，比部曹或比部始終存在，雖然隸屬關系不斷調整，但其審計方面的職能日漸清晰。隋朝時，比部隸屬于三省六部之一的都官部，基本職能是“掌勾諸司百僚俸科，調斂、逋欠，因知內外之經費”，它獨立于財政部門之外，對財政運行情況、經費使用情況等進行全面審計監督，這種監督也稱為“勾覆”。

勾覆制度在唐朝更為成熟，負責勾覆的比部隸屬刑部，最高官員為郎中，下設員外郎、主事、令史、書令史、計史、掌固等，在州、縣司法部門中也設有專門負責勾覆的官員，使審計范圍延伸至基層。《舊唐書·職官志》記載，比部郎中“掌勾諸司百僚俸料、公廨、贓贖、調斂、徒役、課程、逋懸數物，周知內外之經費而總勾之”，具體范圍涵蓋廣泛。“凡倉庫出內、營造、傭市、丁匠、功程、勛賞、贓贖、賦斂、賜與、軍資、器仗、和糴、屯牧亦勾覆之”，涵蓋了財政收入與支出的各方面，收入方面包括各種稅賦收入、罰沒贓贖收入等，支出方面包括朝廷和地方的經費支出、薪俸支出、賞賜支出、工程營建支出以及軍用支出等。無論朝廷還是地方，無論行政還是軍事，“無所不勾，無所不比”，使審計的觸角深入到經濟、財政運行的各個角落。

唐朝勾覆制度非常細致和全面，對完成時間、報審程序等都有明確而嚴格的要求，對勾覆中發現的問題也都有具體的處置辦法。比如，未能按照要求時限上報報表而影響到勾覆工作如期進行，或者采取弄虛作假手段，提供不實數據，發生上述這些情況都要對相關責任人員進行處罰，情況嚴重者將會革職或治罪。發現地方截留財政收入的，或者因為不按章辦事造成財務虧欠的，相關官員也要治罪。負責勾覆工作的比部官員也要受到紀律的約束和考核，《新唐書·百官志》記載，比部官員須“明于勘復，稽失無隱”，也就是既要有專業性，能及時發現問題，同時也要具有公正無私的品格，不能隱匿事實。

宋朝的全國最高財政機構是鹽鐵、度支、戶部三司，其下設有三部勾院和都磨勘司，“掌勾稽天下所申三部金谷百物出納賬簿，以察其差殊而關防之”，一項重大改進是，對部分重要財務收支可以開展事前審計。除此之外，都憑由司、都理欠司、諸軍諸司專勾司、提舉在京諸司庫務司、內藏庫等也具備審計職能。后來三司撤除，審計職能大多集中于刑部下設的比部，采取“月計、計考、歲會”等形式匯總各類審計結果，形成最終審計意見。明朝以后撤銷了比部，比部承擔的“外部審計”有所淡化，但各類“內部審計”機制得到發展，如清代的六科給事中兼領審計、督撫和道員兼領審計等，成為以審計手段監督財政運行的新特點。