公益性農產品批發市場建設需解決的幾個問題

王秀杰

黨的十九屆四中全會指出“堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉”，同時也強調“注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活”。對此，我國公益性農產品批發市場建設作為保障民生的重要手段，具有重要的社會意義。

公益性農產品批發市場的概念提出源于2008年至2010年間蔬菜價格的快速上漲。蔬菜雖然單位價值低，卻是除糧食外百姓生活中最不可或缺的重要農產品，蔬菜價格的上漲，引起社會各界的廣泛重視，特別是對底層民生產生了較大影響。在此背景下，當時有看法認為：蔬菜價格上漲的主要原因是流通環節多、流通成本高，建設公益性市場可以解決這一問題。由此，農產品公益性市場建設問題被提上議事日程。2019年下半年以來，隨著我國豬肉價格快速上漲，對CPI產生較大壓力，如何有效保障農產品供給，穩定消費者價格，格外受到社會輿論的關注，農產品公益性市場建設及作用發揮就顯得十分重要和迫切。

2011年8月，國務院辦公廳在《關于促進物流業健康發展政策措施的意見》中第一次提及農產品市場的公益性，“提高對農產品批發市場和農貿市場（含社區菜市）公益性的認識，加大政府投入和政策扶持力度”；2011年10月召開的國務院常務會議指出：鮮活農產品流通體系建設具有重要的公益性，要在充分發揮市場機制作用的同時，加大政策扶持力度。同時，此次會議提出了建設公益性市場具體的方案——“要增加財政投入，通過投資入股、產權回購回租、公建配套等方式，改造和新建一批公益性批發市場、農貿市場和菜市場”，從2012年起多次將其寫入中央一號文件。2014年—2017年，中央一號文件連續4年提及“農產品公益性市場”，并明確提出“推進公益性農產品市場建設”“加快構建公益性農產品市場體系”。

為貫徹落實中央一號文件精神，商務部從2014年起開啟公益性農產品批發市場的試點工作，并從2016年起開始公益性農產品示范市場的評定工作。2018年以來，農產品公益性市場建設已形成一些典型經驗和模式，目前正在復制推廣。但值得深思的是，目前的公益性市場評定標準是否合理？在原有的市場管理體制和運行模式下，市場的公益性能否實現？特別是當突發事件發生時，如受非洲豬瘟疫情影響豬肉價格大幅上漲時，公益性市場能否發揮作用？如何發揮應有的作用？這些都是值得探討的問題。

公益性農產品批發市場的審定標準及公益功能實現機制

我國的公益性農產品批發市場建設是在原有農產品批發市場體系已經形成的基礎上開始的，與公益性市場做得較好的日本相比，我國的公益性市場建設面臨著更為復雜的市場環境，如何建設公益性批發市場，如何制定公益性市場的標準，如何發揮公益性市場的功能和作用，在理論研究和實踐層面我們還處于初級階段，在認識上有待于進一步深化，在實踐中有待于進一步探索。

（一）公益性農產品批發市場的審定標準

為規范和促進農產品公益性市場的發展，2015年商務部制定印發了《公益性農產品批發市場標準（試行）》（以下簡稱《標準》），明確規定什么樣的市場才能評定為公益性市場。

《標準》首先界定了公益性農產品批發市場的概念，指出：“公益性農產品批發市場是指政府以股權投入方式參與建設改造，提供平價或微利公共服務，滿足社會公共利益的農產品批發市場。”從概念看，公益性農產品市場至少包含兩層意思，首先，能稱之為公益性市場的，一定有政府股；其次，公益性市場是提供平價或微利公共服務的單位。

圖/中新社

《標準》對公益性農產品批發市場的價格和收費做出如下規定：市場內與居民生活密切相關的10種左右鮮活農產品，批發價格低于當地物價主管部門監測價格的10%左右。市場鮮活農產品綜合收費水平低于本區域或本省非公益性農產品批發市場平均收費水平20%以上。此外，公益性市場還要具備較強的貨源組織和產銷調節能力，保障居民消費的主要品種交易規模在本地區有較強的影響力。同時，市場要建立完善的交易結算、綠色環保和質量監督管理制度，擁有專業質量檢測機構和配套設施；建立應急響應機制，積極履行社會責任。

（二）公益性農產品批發市場公益功能的實現機制

2016年起，商務部開展首批全國公益性農產品市場示范市場的評選工作，試圖復制試點中形成的經驗進而推廣到全國。全國首批公益性農產品批發示范市場有南京農副產品物流配送中心有限公司、合肥周谷堆大興農產品國際物流園有限責任公司、長沙馬王堆農產品股份有限公司等15家單位。首批公益性農產品零售示范市場有武漢中商平價超市連鎖有限責任公司、中百控股集團股份有限公司、重慶永輝超市有限公司等16家單位。截至目前，我國公益性農產品示范性市場已達61家，包括35家批發市場，26家零售市場。示范市場在公益功能實現機制方面形成了以下經驗：

首先，公益性市場要有保障市場供應的能力。事實上，每個市場都有一定的供給能力，公益性市場與普通市場的不同在于其供給能力更強大。強大的供給能力源自于市場規模大、輻射廣，市場可通過產銷銜接、建立應急儲備等方式提高貨源組織能力，增強貨源穩定性。此外，公益性示范市場都是政府有出資或者政府控股、持有金股的市場，可在一定程度上保證政府對市場的控制權。

第二，公益性市場要具備平價供給能力，達到《標準》中要求的批發價格低10%和綜合收費水平低20%以上的要求。要具有價格監測、預警能力，并及時向社會發布準確的價格信息。同時，當市場價格發生異常波動時，公益性市場可通過減免費用、增加供給等手段平抑物價。平價供給能力主要通過加強產銷對接、創新交易模式等辦法來實現，如浙江新農都的肉類批發市場依托“軌道批發+分割零售”的交易模式，在緊臨軌道批發的位置設置豬肉零售攤位，明顯降低了運輸成本，相對于周邊零售市場具有明顯的價格優勢。

第三，公益性市場有較好的食品安全硬件設施，能夠對進場交易的農產品進行檢驗檢測并通過追溯制度的建立來保障食品安全。公益性批發市場要建立農產品質量檢測實驗室，配備專門的工作人員，對進場交易的農產品進行農藥殘留、瘦肉精等指標的檢測。

此外，公益性市場在環保方面也是行業典范，如合肥周谷堆大興農產品國際物流園積極推廣應用光伏發電技術，全年發電量達360萬千瓦時，占市場總用電量的20%，真正做到了綠色環保，產生了較好的經濟效益和社會效益。

總之，公益性農產品批發市場主要通過保障市場供應、穩定市場價格、促進食品安全、推動綠色環保等方面實現其公益功能，商務主管部門的監督考核也主要是以上四個方面。但是在組織和制度上如何進行日常監管，對不履行公益性及功能實現達不到既定標準的市場如何處置，并沒有明確規定。

公益性農產品批發市場建設需解決幾個問題

結合日本公益性農產品批發市場建設經驗及對浙江、安徽等地農產品批發市場的調查，發現我國的公益性農產品批發市場建設需要解決以下問題：

（一）功能定位。目前的公益性農產品批發市場強調保障市場供應、穩定市場價格、促進食品安全、推動綠色環保四大功能，缺少保護生產者（農民）利益、為農民服務的政策目標。未來的公益性農產品市場應進一步拓展公益性功能，不僅要“保供”，也要“促銷”。要把促進產銷連接、服務農民作為一項重要的公益功能去實施。

公益性首先體現為大多數人服務的理念，不能忽視農民這個龐大的市場主體。中國農民人口眾多，組織化程度低，在交易談判中處于弱勢地位，產品基本上是通過經紀人出售的。在產地市場，他們與經紀人是買斷交易。無論在終端市場還是其他交易環節以多高的價格賣出，農民都很少能分享到交易環節的利潤。一旦市場價格出現較大幅度下降，利潤過低，經紀人可能放棄收購。這對于農民來說是災難性的，因為，在一些地區經紀人是農民與市場連接的唯一通道。

在“最前一公里”的農民很難直接進入市場進行交易，更無法分享交易環節帶來的增值。每年農產品大量上市的季節，總有農產品滯銷的報道，解決“賣難”問題，公益性市場應大有可為。雖然近年來商務部門在“農商對接”“電子商務進農村”等項目上做了大量工作，但公益性市場面對農產品滯銷，往往使用一些傳統手段（如農商對接、劃定專門區域銷售本地農產品）來解決問題，缺乏市場制度層面的保障，發揮的作用有限，未能從根本上解決農民“賣難”的問題。

事實上，強調服務農民、解決“賣難”問題是實現公益性市場穩價保供目標的基礎。賣難導致種植規模和供給量出現較大變化，是價格劇烈波動的重要原因之一。只有解決了“賣難”問題，才能形成穩定的供給，實現保障供給、穩定價格的公益性功能。公益性市場在目標及制度設定上也要關注這一龐大群體。

（二）實現公益性的內在動力和機制。目前，公益性市場的“保供”主要通過以下途徑來實現：一是通過市場大戶與生產基地的穩定聯系保障供給。二是與政府相關部門簽訂協議，確保在突發情況下能及時供應農產品。如作為示范市場的浙江新農都物流中心，分別與杭州市糧食局及相關單位簽訂了《杭州市區糧食應急供應配送協議》，組織糧油經營大戶，同以上部門簽訂糧食應急供應配送協議，并建立糧食周轉庫存，承擔了杭州市部分儲備糧油的應急供應任務。但這樣的協議并非公益性市場所特有，非公益性市場同樣可以通過這種方式實現公益性。

關于穩價，公益性市場明確規定，即“市場內與居民生活密切相關的10種左右鮮活農產品，批發價格低于當地物價主管部門監測價格的10%左右；市場鮮活農產品綜合收費水平低于本區域或本省非公益性農產品批發市場平均收費水平20%以上”。

這里涉及兩個問題，一是批發價格低于當地物價主管部門監測價格的10%左右的規定很難實現。作為標尺的“當地物價主管部門監測價格”本身就是從試點批發市場采集的，是監測價格的重要組成部分。自己與自己比較怎么能降低10%呢？二是市場收費降低20%的目標不可持續。如果沒有財政資金的支持，作為試點批發企業，降低收費意味著利潤減少。如果有相應的補貼，可以把收費和價格降下來，如果沒有補貼或補貼額不能抵補降低收費所帶來的損失，市場作為公益性市場或示范公益性市場的意愿會大大降低。

如何使以利潤最大化為經營目標的企業，放棄唾手可得的利潤而去承擔公益性職責，建立起沒有補貼的情況下“低收費、低價格”的長效機制，是目前亟待解決的問題。

低價格首先要低收費，因為市場收費是批發商主要的經營成本，是構成農產品價格的重要因素。在企業不可避免的逐利動機下，降低收費水平一靠競爭，二靠政府的強制定價（包括攤位費、管理費）。在競爭不充分的地區，需要政府直接規定市場收費標準。

保供穩價的源頭在于生產，沒有充足的供給，無論什么機制也難保價格的穩定；充足的供給需要準確價格信號的引領。準確價格信號的形成源于交易制度的保障。目前出臺的公益性市場政策中并未涉及保護生產者利益及形成公開公正價格的交易制度的規定。而這些才是保證公益性市場實現其公益性的關鍵。如何協調公益性市場的逐利性和公益性，促進公益性市場追求公益的內在動力和機制，如何確定國有公益性市場的利潤目標，如何在股份制公益性市場中體現國家意志、行使政府權力、同時保證其他股東的盈利目標，都是農產品公益性市場建設和發展中無法回避和亟需探討和解決的問題。

（三）公益性市場的食品安全和檢測問題。食品安全事關百姓的生命安全和生活質量，特別是在消費升級的大背景下，人們在滿足了數量安全之后，更加關注食品的質量安全。這些年，黨和政府下了很大氣力抓食品安全，食品安全形勢不斷好轉，但存在的問題仍然不少，老百姓仍然有很多期待，必須再接再厲，把工作做細做實，確保人民群眾“舌尖上的安全”。

農產品批發市場特別是公益性農產品批發市場是食品安全的重要防線，市場可通過索票、索證，抽樣檢測及建立追溯體系把好農產品的質量安全關。目前，我國大型農產品批發市場（特別是公益性市場）都設有農產品質量檢測實驗室，配備檢測設備和專門人員，檢查進入市場的農產品質量。

在商務部門推動下，有些市場已經完成農產品流通追溯體系建設，如合肥周谷堆大興農產品國際物流園的肉菜追溯體系建設成為全國的樣板，買賣雙方在追溯體系中完成每日交易的同時，自動產生55000條追溯數據，清晰顯示相關農產品的品種、數量、來源、流向，真正實現了從田間到餐桌的全過程質量監管，形成了來源可追溯、去向可查證、責任可追究的質量安全追溯鏈條。

在各個市場設立檢測部門或聘請第三方檢測機構進行農產品的質量安全檢測有必要，但問題是檢測部門的檢測成本很高，加大了市場的經營成本，給市場造成沉重經濟負擔。市場的檢測部門抽驗越多，成本越高，也很難產生內在的檢測動力。客觀地說，由市場經營者負責的食品質量安全管理是有制度缺陷的。首先，檢測多少批次、檢測哪些指標有很大的隨意性，二是沒有相關的法律法規約束市場檢測人員，如果錯檢漏檢，相關檢測人員并不需要承擔什么責任。因此，把農產品質量安全檢測和管理推給市場經營者并讓其承擔檢測費用是不合理、不穩妥的。關于食品質量安全管理，政府設有專門的行政管理部門，可探索在公益性市場設立專門檢測機構并安排專職檢測人員的模式，由中央或地方財政負責全部檢測費用，把對農產品質量安全的抽查管理變革為日常管理。同時，出臺相應的法律法規，明確檢測人員的責任，用法律來規范公益性市場農產品質量安全檢測和管理工作。

（四）公益性市場的監督管理問題。

公益性市場兼有企業的一般性和特殊性。對一般性企業的監管不在我們討論的范疇之內，對公益性市場的監管則直接關系到公益性能否實現及實現程度。

2019年，受非洲豬瘟疫情的影響，豬肉價格大幅上漲，據農業農村部監測，6月份豬肉批發市場均價每公斤21.59元，環比漲4.7%，同比高29.8%。至10月下旬，豬肉批發市場均價每公斤51.21元。豬肉價格大幅上漲，對CPI產生較大壓力，對百姓生活產生較大影響。在此背景下，公益性市場如何發揮保障供給、穩定價格的作用，格外受到社會輿論的關注。目前，我國實行生豬定點屠宰、集中檢疫制度，豬肉流通的路徑基本上是：定點屠宰場—批發市場—零售市場—消費者。批發市場是豬肉流通不可或缺的重要一環。我們欣喜地看到，疫情來臨之際，農產品公益性市場是有所作為的。如浙江新農都肉類市場，在發生疫情的第一時間召集批發商會議，強調按照檢驗檢疫有關要求進行申報檢疫的重要意義，邀請畜牧專家對經營戶就非洲豬瘟相關知識進行培訓，并鼓勵批發商與生豬供應大省開展合作，加強冷鮮豬肉的產銷對接。但是，目前尚未看到公益性市場通過降低收費來穩定價格的舉措。

“當市場價格發生異常波動時，公益性市場可通過減免費用、增加供給等手段平抑物價。”這的確是公益性市場的公益功能實現機制。但需要說明的是，這一機制只是已有市場總結出的經驗，并不是所有公益市場必須遵守的規定。現在的公益性農產品批發市場是否作為、在多大程度上發揮作用，取決于市場經營者的決策。如果公益性市場不作為，那么所有的公益功能都是偽命題，因此對公益性市場的監管管理問題顯得十分重要和必要。

日本對公益性農產品批發市場管理的最重要特點是，強調中央政府的控制權。比如，批發市場的手續費是由《批發市場法》規定的，分別占批發金額的比例：水產品為5.5%，蔬菜為8.5%，水果為7.0%，肉類為3.5%，花木為9.5%。與日本不同，中國公益性農產品批發市場收入的主要來源是攤位費+交易管理費，這兩項收費均由市場自行規定，只是在一些地方實行政府指導價管理，約束力相對較弱。事實上，在軟約束下很難保證企業放棄自身利潤降費、降價，在此方面，日本的經驗值得借鑒。總之，只有在法律法規的約束下，在政府強有力的監管下，公益性農產品批發市場的公益功能才能得到更好的實現。（參考文獻略）