我國職務科技成果產(chǎn)權激勵相關措施統(tǒng)計分析

唐素琴 卓柳俊 呂 霞

1.中國科學院大學公共政策與管理學院，北京 100049

2.中國科學院微電子研究所，北京 100049

創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，科技創(chuàng)新是衡量國家全球競爭力的重要標尺，科技成果的轉化運用狀況對科技創(chuàng)新具有重要推動作用。如何有效激發(fā)科技創(chuàng)新主體的積極性，成為優(yōu)化科研管理，提升科研績效的重要議題。我國對科技成果轉化特別是職務科技成果產(chǎn)權激勵進行了有益的探索。近年來，我國圍繞科技成果轉化、職務發(fā)明人的激勵出臺了很多政策法規(guī)。科技成果轉化產(chǎn)權激勵是一個比較復雜的問題，目前我國產(chǎn)權激勵主要包括股權、期權、分紅幾種方式。近幾年正在探索的職務科技成果所有權共有和長期使用權（以下簡稱“所有權共有”）試點是一種新的產(chǎn)權激勵方式。2010年，國家以中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)國有科技型企業(yè)為試點，實行科技成果股權激勵與分紅激勵并存的產(chǎn)權激勵①2010 年2 月的《中關村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)企業(yè)股權和分紅激勵實施辦法》將“股權激勵”分為股權獎勵、股權出售、股票期權。；2016 年，國家將中關村試點經(jīng)驗推廣至全國國有科技型企業(yè)②2016 年2 月的《國有科技型企業(yè)股權和分紅激勵暫行辦法》將“分紅激勵”分為項目收益分紅和崗位分紅。。2019 年1 月，《中華人民共和國專利法修正案（草案）》第六條明確了單位對職務發(fā)明創(chuàng)造的處置權，增加規(guī)定單位對職務發(fā)明創(chuàng)造申請專利的權利和專利權可以采取包括股權、期權、分紅等方式在內的產(chǎn)權激勵。2019 年9 月，科技部印發(fā)了《關于促進新型研發(fā)機構發(fā)展的指導意見的通知》，強調了符合條件的新型研發(fā)機構可適用通過股權出售、股權獎勵、股票期權、項目收益分紅、崗位分紅等方式，激勵科技人員開展科技成果轉化。根據(jù)上述文件，本文將從“股權”、“期權”、“分紅”和“職務科技成果所有權或長期使用權”（以下簡稱“所有權共有”）[1]等4 個方面，梳理并分析我國產(chǎn)權激勵的措施，以期對完善我國職務科技成果產(chǎn)權激勵政策立法完善提供借鑒。

1 我國職務科技成果產(chǎn)權激勵相關措施的統(tǒng)計及初步分析

截至2019 年9 月，借助北大法寶和其他網(wǎng)絡資源，筆者共搜索到股權、期權、分紅和所有權共有激勵內容的政策法規(guī)215 份，以下將從政策法規(guī)的來源、內容、相關度以及主體幾個方面進行簡單的分析。

1.1 按照來源劃分

這些文件按照類別劃分為法律及中央文件、國務院規(guī)范性文件、國家部委機關文件、地方政府機關文件以及高校文件等5 部分，各部分的數(shù)量如表1 所示。以國務院和國家部委文件為主。

表1 文件數(shù)量按照效力類別分布情況

1.2 按照內容來劃分

根據(jù)上述215 份文件按照股權、期權、分紅和所有權分4 種措施，表2 展示了這4 類文件的數(shù)量和時間跨度①由于部分文件可能同時涉及股權、期權、分紅激勵，只要涉及一種類別就將其計入該類別文件中，因此圖2 中文件的總數(shù)大于215 個。。從時間跨度來看，期權和股權激勵政策法規(guī)出現(xiàn)較早，分別在2000 年和2001 年開始出現(xiàn)，而分紅激勵和所有權共有激勵政策法規(guī)出現(xiàn)較晚，分別于2009年和2012 年才在相關文件中有所體現(xiàn)。從數(shù)量上看，股權部分的規(guī)定最多，通過對4 種措施的階段特征進行詳細介紹。

表2 4 類文件的數(shù)量和時間跨度情況

1.3 按照相關度劃分

從相關性看，股權、期權和分紅激勵的相關度較高如圖1，所有權共有激勵相對獨立。 在檢索到的114 份股權激勵政策中，有50 份涉及期權或分紅激勵政策，占股權激勵政策文件數(shù)量的44%。 其中，有36 份涉及期權激勵政策，占股權激勵政策文件數(shù)量的31.58%；有29 份涉及分紅激勵政策，占股權激勵政策文件數(shù)量的25.44%；有15 份既涉及期權激勵又涉及分紅激勵內容，占股權激勵政策文件數(shù)量的13.16%。

圖1 股權、期權、分紅激勵存在交叉關系

1.4 按照主體劃分

首先，股權激勵文件的應用范圍最廣泛，不僅包括國有企業(yè)、非上市公司、院所轉制企業(yè)等不同類型的企業(yè)，還有條件地推廣到高等學校、科研院所。其次，或許與期權權利兌現(xiàn)日期不可知性的特點有關，期權激勵相關政策法規(guī)主要面向企業(yè)，其中期權文件中明確提到對國有科技型企業(yè)、高校/科研院所轉制型企業(yè)、高校/科研院所參股企業(yè)實施期權激勵的文件約占20%，而提到對高校、科研院所實施期權激勵的文件僅為4%。 再次，分紅激勵實際上是股權激勵的一種，但前者是獎勵創(chuàng)造價值的短期激勵，后者是獎勵未來股權增值的長期激勵，與高校院所相比，企業(yè)短期內更容易創(chuàng)造科技成果價值，因此分紅激勵運用較多的也是各類企業(yè)。最后，對于所有權共有激勵方式，其產(chǎn)生的初衷是要解決高校科研院所科技成果國有資產(chǎn)問題，對于非國有的企業(yè)而言，企業(yè)通過合同約定實現(xiàn)賦予職務發(fā)明人科技成果所有權和長期使用權并不存在制度障礙，因此所有權共有激勵面向的主體主要是高校院所。

2 職務科技成果產(chǎn)權激勵相關措施的階段特征分析

為了進一步分析以職務科技成果產(chǎn)權激勵措施的發(fā)布年度與經(jīng)濟發(fā)展的關系，圖2 將4 種措施的發(fā)布年度進行了對比，比較直接地展現(xiàn)了4 種產(chǎn)權激勵相關政策法規(guī)的發(fā)展過程。

圖2 4 種產(chǎn)權激勵相關政策法規(guī)發(fā)展趨勢

2.1 股權期權激勵相關措施的階段性特征

基于股權和期權的發(fā)展階段和文件的交叉關系，我們將股權政策文件和期權政策文件分為萌芽階段、探索階段和立法夯實階段，下文將就每個階段的特征予以分析。

2.1.1 萌芽階段（2001—2008 年）

2002 年，國務院辦公廳轉發(fā)財政部、科技部《關于國有高新技術企業(yè)開展股權激勵試點工作指導意見的通知》提出：“國有高新技術企業(yè)開展股權激勵試點。”2003 年，科技部又對高校、科研院所轉制機構提出實行股權激勵。自此，股權激勵政策不僅針對國有企業(yè)，也開始涵蓋科研機構和高校。2008 年，《國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略綱要》發(fā)布后，進一步推動了股權激勵政策的催生和發(fā)展。

2.1.2 試點探索階段（2009—2013 年）

2009 年，國務院發(fā)布了《關于同意支持中關村科技園區(qū)建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的批復》規(guī)定，“在中關村科技園區(qū)范圍內的高等院校、科研院所中，開展職務科技成果股權和分紅權激勵的試點。”2013 年，國務院辦公廳發(fā)布了《關于強化企業(yè)技術創(chuàng)新主體地位全面提升企業(yè)創(chuàng)新能力的意見》，提出加快完善知識產(chǎn)權入股、股權和分紅權等形式的激勵機制和資產(chǎn)管理制度。

2.1.3 立法夯實階段（2014—2018 年）

2014 年，國務院在關于落實《〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見（2014）》指出：“把國家自主創(chuàng)新示范區(qū)股權激勵、科技成果處置權收益權改革等試點政策，擴大到更多科技園區(qū)和科教單位。”同年9月，財政部、科學技術部、國家知識產(chǎn)權局發(fā)布《關于開展深化中央級事業(yè)單位科技成果使用、處置和收益管理改革試點的通知》。2015 年修訂的《促進科技成果轉化法》明確將股權激勵作為促進科技成果轉化的重要激勵手段之一。2016 年11 月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》，專門針對我國科研人員實際貢獻與收入分配不完全匹配、股權激勵等對創(chuàng)新具有長期激勵作用的政策缺位、內部分配激勵機制不健全等問題。2016 年財政部、科技部、國資委發(fā)布的《關于印發(fā)〈國有科技型企業(yè)股權和分紅激勵暫行辦法〉的通知》（財資[2016]4號）中，首次對期權激勵的企業(yè)類型、期權行權價格及其確定依據(jù)、行權條件、行權有效期等環(huán)節(jié)做出了具體規(guī)定。相關部委在2018 年相繼出臺7 項政策①其中發(fā)改委有3 項，科技部2 項，教育部和國資委各1 項。。與此同時，很多地方也制定了落實股權期權激勵的措施。

2.2 分紅激勵措施的階段性特征

分紅激勵政策規(guī)定始于2009 年國務院發(fā)布的文件，至2015 年發(fā)展均較為平緩，2016 年發(fā)布的政策法規(guī)文件達到高峰，2017—2019 年政策法規(guī)數(shù)量有所回落。

2.2.1 首創(chuàng)階段

2009 年《國務院關于同意支持中關村科技園區(qū)建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的批復》同意“對做出突出貢獻的科技人員和經(jīng)營管理人員實施期權、技術入股、股權獎勵、分紅權等多種形式的激勵。”政策措施支持中關村科技園區(qū)建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，首次將分紅作為激勵手段與股權等方式并列。

2.2.2 輻射擴展階段

2011 年起，分紅激勵的手段同時輻射至各類企業(yè)，國務院及發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、國資委、農(nóng)業(yè)部、糧食局等發(fā)布的文件，其中針對中央企業(yè)、老工業(yè)基地、中小型企業(yè)、農(nóng)村企業(yè)吸引人才、鼓勵創(chuàng)新手段的文件中均提及分紅激勵措施。2012 年，中國證監(jiān)會、科技部關于印發(fā)《關于支持科技成果出資入股確認股權的指導意見》的通知在北京中關村、上海張江、武漢東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和安徽合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗區(qū)內的企業(yè)、高等院校及科研院所按照依據(jù)國家法律法規(guī)制定先行先試政策，進行股權和分紅權激勵。

2.2.3 分紅內容完備階段

2016 年在上海、北京等地開展科技創(chuàng)新中心建設的試點，鼓勵以多種方式開展激勵，其中便包括項目收益分紅和崗位分紅等分紅激勵手段。

2.3 所有權共有激勵措施的階段性特征

根據(jù)政策規(guī)定的發(fā)展趨勢，職務科技成果共有的發(fā)展過程分為如下3 個階段。所有權共有激勵大致可以分為萌芽探索、試點建設、中央推廣3 個階段。

2.3.1 萌芽探索階段（2012—2016 年）

2012 年11 月26 日，國家知識產(chǎn)權局、科技部等13 個部門聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步加強職務發(fā)明人合法權益保護，促進知識產(chǎn)權運用實施的若干意見》規(guī)定，“單位可以與發(fā)明人約定由雙方共同申請和享有專利權或者相關知識產(chǎn)權，或者由發(fā)明人申請并享有專利權或者相關知識產(chǎn)權、單位享有免費實施權”。這是我國首次提出單位和發(fā)明人可以約定知識產(chǎn)權歸屬的部門規(guī)范性文件。2015 年，四川省率先掀起了職務科技成果權屬改革的浪潮，在《中共四川省委關于全面創(chuàng)新改革驅動轉型發(fā)展的決定》中首次確立了職務科技成果混合所有的制度。四川省科學技術廳、省知識產(chǎn)權局2016 年發(fā)布的《四川省職務科技成果權屬混合所有制改革試點實施方案》，將所有權共有改革推向高潮。

2.3.2 國務院推動改革試點階段（2017—2018 年）

2017 年9 月15 日，國務院下發(fā)了《國務院關于印發(fā)國家技術轉移體系建設方案的通知》國發(fā)[2017]44號，首先提出了“探索賦予科研人員橫向委托項目科技成果、職務科技成果共有或長期使用權”。盡管該規(guī)定對科研項目科技成果所有權或長期使用權僅僅限定在橫向研究項目，但已屬一種突破性規(guī)定。隨后，國務院在2018 年先后發(fā)布了4 份關于科技成果權屬的文件，四份文件都沒有對科研項目做出限定，推進職務科技成果所有權或長期使用權的力度進一步加大①這四份文件分別是：1. 2018 年3 月5 日，李克強總理在十三屆全國人民代表大會一次會議中的《政府工作報告》；2. 2018 年4 月1 日，國務院發(fā)布了《關于落實〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見(2018)》國發(fā)[2018]9 號；3. 2018 年7 月18 日，國務院發(fā)布的《國務院關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》國發(fā)[2018]25 號；4. 2018 年9 月18 日，國務院發(fā)布了《國務院關于推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級版的意見》國發(fā)[2018]32 號。。

2.3.3 中央與地方擴大試點階段（2019 年至今）

2019 年，國務院又發(fā)布了兩份重要文件，分別就科技領域中央與地方的財政關系以及推廣四川試點高校經(jīng)驗做出重要指示②這兩份文件分別是：國務院辦公廳發(fā)布的《國務院辦公廳關于印發(fā)科技領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》國辦發(fā)[2019]26 號；國家知識產(chǎn)權局發(fā)布的《國家知識產(chǎn)權局辦公室關于做好第一批知識產(chǎn)權強省建設試點經(jīng)驗與典型案例復制推廣工作的通知》。。肯定了四川提供的“先確權，后轉化”的產(chǎn)權激勵形式，并擬在更大范圍推廣。與此同時，海南、青海、陜西也相繼出臺了地方規(guī)范性文件，強調探索“先確權，后轉化”的事前產(chǎn)權激勵模式③比如，2019 年4 月28 日，西安市人民政府辦公廳印發(fā)了《關于落實陜西省支持創(chuàng)新相關改革舉措推廣方案實施意見的通知》和《西安市落實“以事前產(chǎn)權激勵為核心的職務科技成果權屬改革”工作方案》，強調探索以事前產(chǎn)權激勵為核心的職務科技成果權屬改革，探索深化“先確權、后轉化”的有效模式。。

3 我國職務科技成果產(chǎn)權激勵措施存在的主要問題

3.1 相關措施發(fā)布主體過多，缺乏系統(tǒng)性和權威性

如上面分析所見，職務科技成果產(chǎn)權激勵措施數(shù)量多，制定發(fā)布主體復雜，調整范圍不一。因缺乏系統(tǒng)性，不同類別的措施混雜，顯得凌亂繁雜。實踐中因企業(yè)性質的不同，對產(chǎn)權激勵制度設計的動機也有影響。比如，國有企業(yè)由于激勵比例及激勵收益受到過多的政策限制，導致激勵不足，并且由于內部人控制等問題，股權激勵設計傾向于福利型，相反，民營控股公司股權激勵方案設計更加合理，傾向激勵型[2]。盡管激勵是與市場密切聯(lián)系，但激勵措施的概念和調整范圍統(tǒng)一，不但有助于認識一致，也有助于制度的落實以及未來執(zhí)法和司法的統(tǒng)一。

3.2 相關措施偏重宏觀政策，配套制度不完善

股權、期權、分紅權激勵措施與相關律制度銜接與配套明顯不足④2011 年，全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會《關于立法后評估試點工作情況的報告》指出“高等院校和科研機構在知識產(chǎn)權轉讓中普遍遇到國有資產(chǎn)管理等政策措施與鼓勵科技成果轉化制度銜接與配套不夠、審批程序復雜，以及科研人員以知識產(chǎn)權出資入股或者企業(yè)職工以股權形式獲得個人獎勵時需要在獲得實際收益之前繳稅等問題，影響了科技成果的轉化與應用”。，2008 年以前更為明顯。雖然2011年以后科技部等部委出臺了一些文件，逐漸提出完善股權、期權激勵建立配套政策的條款，包括稅收政策、獎酬分配等，但仍然存在股權、期權激勵政策適用范圍存在局限，財務制度、國資監(jiān)管制度、獎酬分配制度的不配套。 股權、期權激勵政策的落地較為復雜，涉及的配套政策制定（或修訂）及操作細則的推行需要周期較長等問題。目前在比較成熟的科技成果入股中，所涉及的股權收益的國有資產(chǎn)管理、稅收、工資總額限制等問題尚待進一步明確。

3.3 股權、期權和分紅措施交叉重疊性強，特色不明顯

股權、期權和分紅三種激勵措施本身的概念不清晰，三者相互交叉，但又不完全重疊，造成了制度落實中的混亂。2015 年修訂后的《促進科技成果轉化法》對股權激勵的細化強調了股權激勵，這是一個進步。但是成果轉化中是否涉及期權和分紅激勵措施，實踐中認識不一。如果不能明確界定不同的激勵措施的特點，在實際運用中難以有效避免沖突。

3.4 所有權共有推行步伐過快，實施效果缺乏有效論證

所有權共有從地方試點到中央擴大試點再到加快推進，速度過快，對很多問題缺乏較充分的論證。推行職務科技成果共有制，需要進一步認清其利弊關系，將推行職務科技成果所有權作為提升科技成果轉化率的特別措施的結論尚待論證。盡管有學者認為職務科技成果共有制是推動科技成果轉化的有效手段[3]，但研究表明，職務科技成果共有制與科技成果轉化之間并不存在必然的因果關系①數(shù)據(jù)來自筆者承擔的國際知識產(chǎn)權局以及中科院STS 項目調研結果。。當前影響科技成果轉化最主要的兩個因素是“缺乏轉化專業(yè)人才，研發(fā)機構與企業(yè)對接能力弱”以及“技術成果不成熟，沒有達到轉化的條件”。科技成果轉化與科技成果共有與否并無直接的因果關系，即職務科技成果共有制并不能從根本上解決成果轉化率低的問題。

4 結語

綜上，通過梳理分析股權、期權、分紅和所有權共有激勵相關的政策法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)，為了推動職務科技成果的轉移轉化，國家和地方都在積極推動，文件出臺的密度比較大，特別是所有權共有激勵措施呈現(xiàn)快速增長的趨勢。 盡管目前相關措施存在宏觀性強，各種措施的特色不突出，配套措施和制度尚待完善，頂層設計尚待加強的問題，但我們相信，隨著國家宏觀政策法規(guī)的進一步明確，地方性政策措施的跟進，我國必將迎來職務科技成果轉移轉化的新階段。