我國(guó)衛(wèi)生行政許可制度的缺陷及完善策略探討

黃桂玲　張觀連　梁柳婉　麥海岸　楊大杰　林彩華

[摘要] 在我國(guó)衛(wèi)生行政許可制度的規(guī)范內(nèi)容與人民群眾的生活、健康以及社會(huì)的發(fā)展具有直接的影響。在此過(guò)程中，衛(wèi)生行政許可制度作為各衛(wèi)生部門(mén)以及人民群眾健康的主要承擔(dān)對(duì)象，是保證我國(guó)社會(huì)健康發(fā)展的重要支撐。該文結(jié)合當(dāng)下我國(guó)衛(wèi)生許可制度存在的不足，展開(kāi)詳細(xì)的探析，并制定出完善的優(yōu)化策略。

[關(guān)鍵詞] 衛(wèi)生許可制度;制度缺陷;優(yōu)化策略

[中圖分類(lèi)號(hào)] R19 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1672-5654（2019）08（b）-0175-02

在施行《衛(wèi)生行政許可管理辦法》后，對(duì)我國(guó)的各衛(wèi)生管理部門(mén)產(chǎn)生了一定的積極影響，并得到各管理部門(mén)以及人民群眾的高度認(rèn)可，但是在具體實(shí)施的過(guò)程中，仍會(huì)受到不同因素所制約，導(dǎo)致衛(wèi)生管理時(shí)缺乏一定的成效，為此，需要根據(jù)問(wèn)題產(chǎn)生的原因，制定切實(shí)可行的管理策略。

1 ?關(guān)于衛(wèi)生行政許可

1.1 ?概念

依據(jù)《衛(wèi)生行政許可管理辦法》中的相關(guān)規(guī)定：“衛(wèi)生行政許可，即將公民、法人等作為主體進(jìn)行申請(qǐng)，并按照與衛(wèi)生相關(guān)的法律法規(guī)展開(kāi)相應(yīng)的審查工作，給予主體從事與衛(wèi)生管理相關(guān)活動(dòng)或行為的機(jī)會(huì)[1]?！绷硗?，有部分學(xué)者對(duì)其定義如下：“衛(wèi)生行政許可，即在嚴(yán)格遵循衛(wèi)生行政部門(mén)、相關(guān)法律的背景下，結(jié)合公民、法人等的申請(qǐng)，準(zhǔn)許其從事某特定的行為活動(dòng)。”這些定義即使是借助不同的字面予以表述，但是其實(shí)質(zhì)內(nèi)容并無(wú)差異。

1.2 ?法律特征

①將一般禁止作為首要前提。許可即解除禁止。對(duì)于未經(jīng)過(guò)準(zhǔn)許的行為或活動(dòng)，任何組織都不能從事，并在法律的保護(hù)下執(zhí)行。②衛(wèi)生行政許可，需要在相關(guān)責(zé)任人的申請(qǐng)下做出合理的行為，如果沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行申請(qǐng)，無(wú)法主動(dòng)做出與之相關(guān)的活動(dòng)或行為。③作為一項(xiàng)具有授益性的行為，不同于行政強(qiáng)制或懲罰，需要申請(qǐng)的主體作為主要依據(jù)，為其賦予特定領(lǐng)域的行為活動(dòng)。④申請(qǐng)人在獲得許可后，其從事的合理的行為便開(kāi)始受到法律所保護(hù)。

2 ?衛(wèi)生行政許可的作用

首先，衛(wèi)生行政許可的實(shí)施，能夠在最大限度上保護(hù)我國(guó)人民群眾的安全與健康。在完成對(duì)申請(qǐng)人的審核后，可以將一些可能會(huì)危害責(zé)任人健康與損害的行為控制在最低的范圍，進(jìn)而將衛(wèi)生工作方針得以充分體現(xiàn)[2]。其次，衛(wèi)生許可制度的實(shí)施，能夠有效地加強(qiáng)我國(guó)衛(wèi)生事業(yè)的宏觀調(diào)控。在衛(wèi)生許可的作用下，能夠有效地做好健康產(chǎn)品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)工作。將我國(guó)有限的衛(wèi)生資源優(yōu)勢(shì)得以高效的發(fā)揮，進(jìn)而促進(jìn)衛(wèi)生資源的合理配置，避免出現(xiàn)浪費(fèi)的現(xiàn)象。再次，衛(wèi)生行政許可的實(shí)施，能夠在最大限度上保證社會(huì)公共的利益以及人民群眾的生命健康。但是，對(duì)于某些具有特殊性質(zhì)的活動(dòng)或行為會(huì)對(duì)其禁止，只有部分人員能夠在許可的條件下進(jìn)行活動(dòng)，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)社會(huì)公眾利益的目的。最后，衛(wèi)生行政許可制度的構(gòu)建，不僅能夠保證社會(huì)公眾的利益，還能夠?qū)⑾鄳?yīng)許可人的合法權(quán)益得以高效發(fā)揮[3]。依據(jù)制度施行的直接效果分析，其目的主要是為預(yù)防一系列不合法的行為，保證公眾安全的同時(shí)，使得公眾的利益得以保護(hù)。

3 ?存在的缺陷

3.1 ?缺乏完善的保障機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府的財(cái)政問(wèn)題并未得到根本性的解決，進(jìn)而導(dǎo)致我國(guó)衛(wèi)生許可制度出現(xiàn)一系列不確定的問(wèn)題。部分行政機(jī)構(gòu)具有較為龐大的人員組成結(jié)構(gòu)，引發(fā)財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺的情況。在實(shí)踐過(guò)程中，由于政府的財(cái)政資金沒(méi)有及時(shí)滿足需求，導(dǎo)致現(xiàn)存的財(cái)政機(jī)制不能得到相應(yīng)的保障[4]。另外，部分活動(dòng)在衛(wèi)生許可的條件下，會(huì)需要較多的經(jīng)費(fèi)，但是在具體的實(shí)踐過(guò)程中，由于地方財(cái)政的能力有限，導(dǎo)致其不能夠及時(shí)被納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算中。這種情況的出現(xiàn)，使得部分工作人員不能準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)到自己的責(zé)任與工作內(nèi)容。

3.2 ?行政自由裁量權(quán)濫用

在行政法中，行政自由裁量權(quán)具有較為重要的作用。這主要是因?yàn)樾姓哂衅渥陨淼娘@著特征，即專(zhuān)業(yè)性與不穩(wěn)定性，導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)與行政立法不能夠做到有機(jī)的結(jié)合。但是結(jié)合當(dāng)下的實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，即使得到了相應(yīng)的衛(wèi)生行政許可，但是由于其表述過(guò)程中存在一定的抽象性，導(dǎo)致部分衛(wèi)生部門(mén)不能夠有效地將其進(jìn)行細(xì)化，進(jìn)而引發(fā)一系列不可預(yù)料的問(wèn)題[5]。在我國(guó)，對(duì)于衛(wèi)生行政許可的規(guī)范內(nèi)容，多數(shù)是依據(jù)其原則性進(jìn)行規(guī)定，進(jìn)而需要相應(yīng)的行政自由裁量權(quán)。但是由于衛(wèi)生行政許可所涉及的內(nèi)容具有一定的特殊性，在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中，不能很好地把握行政機(jī)關(guān)所下發(fā)的各項(xiàng)規(guī)定，導(dǎo)致部分法律原則只是流于形式，引發(fā)行政自由裁量權(quán)濫用的現(xiàn)象。

3.3 ?職權(quán)劃分不明確

由于我國(guó)的衛(wèi)生行政許可部門(mén)涉及到諸多部門(mén)與機(jī)關(guān)，進(jìn)而引發(fā)了職權(quán)劃分不明確的現(xiàn)象。例如在食品衛(wèi)生行政許的監(jiān)督中，在改革過(guò)程中，政府機(jī)構(gòu)的職能主要是指對(duì)食品的監(jiān)督與管理，然而，政府在未能對(duì)衛(wèi)生部門(mén)的各項(xiàng)職能進(jìn)行合理的調(diào)整，只能將衛(wèi)生監(jiān)督的權(quán)利交給其他部門(mén)，出現(xiàn)協(xié)調(diào)不順暢、分工不清晰的情況。另外，由于食品衛(wèi)生監(jiān)督部門(mén)不能夠與衛(wèi)生部門(mén)展開(kāi)友好的合作，導(dǎo)致食品管理的整體成效不佳。

4 ?完善策略

4.1 ?明確衛(wèi)生行政許可的相關(guān)規(guī)定

在施行衛(wèi)生行政許可的過(guò)程中必然會(huì)涉及到諸多原則，通過(guò)這些原則，能夠在最大限度上發(fā)揮衛(wèi)生行政許可的積極作用。首先，需要合理地減緩有關(guān)經(jīng)濟(jì)性的規(guī)定，構(gòu)建完善的公共性規(guī)定。合理地借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。將維護(hù)公眾的合法權(quán)益作為主要的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，在維護(hù)社會(huì)公眾利益的同時(shí)，還要保護(hù)人民群眾的私人利益。但是在行政許可制度中，個(gè)人利益與公眾利益往往會(huì)存在一定的沖突，為此，需要通過(guò)不斷的實(shí)踐將二者的利益進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合。合理的設(shè)定行政許可制度，進(jìn)而滿足社會(huì)大眾的需求。

4.2 ?完善設(shè)定范圍

依據(jù)《衛(wèi)生行政許可管理辦法》的各項(xiàng)規(guī)定來(lái)看，這是一部使用領(lǐng)域廣泛的一項(xiàng)法律，其中所涉及到的法律規(guī)范內(nèi)容大多是具有原則性的規(guī)定[6]。但是，在對(duì)其許可事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定時(shí)，存在用語(yǔ)不清的情況，導(dǎo)致具體的規(guī)定范圍不明確。為此，在設(shè)定衛(wèi)生許可的過(guò)程中，需要做好進(jìn)一步的完善工作。在制定過(guò)程中，需要將衛(wèi)生許可的全局性得以充分凸顯，保證內(nèi)容具體的同時(shí)，還要堅(jiān)持其特有的原則性，在此過(guò)程中，不能將規(guī)定過(guò)于細(xì)致地劃分，但是要做好全面的規(guī)劃，使得分類(lèi)指導(dǎo)與宏觀調(diào)控進(jìn)行有機(jī)的融合[7]。與此同時(shí)，關(guān)于不確定的法律概念要給予詳細(xì)的闡述，最大限度上將規(guī)定的范圍做好明確，并對(duì)衛(wèi)生許可進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)。

4.3 ?規(guī)范行政自由裁量權(quán)

一方面，需要制定合理、完善的衛(wèi)生行政許可裁量權(quán)。在制定基準(zhǔn)的過(guò)程中，需要將衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)作為其主體，保證該行政機(jī)關(guān)具有享受衛(wèi)生許可權(quán)的權(quán)利[8]。與此同時(shí)，要建立在法律規(guī)定等各項(xiàng)立法目的的基礎(chǔ)上進(jìn)行基準(zhǔn)制定，不能與立法的目的相違背，堅(jiān)持立法的各項(xiàng)原則。注重各地區(qū)經(jīng)濟(jì)與文化之間存在的差異性，保證量裁基準(zhǔn)能夠最大限度上與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。

另一方面，在規(guī)范量裁程序時(shí)，需要保證公眾的有效參與。只有得到社會(huì)輿論、公眾的監(jiān)督，才能夠保證后期工作的有序進(jìn)展。對(duì)于行政許可的申請(qǐng)內(nèi)容與結(jié)果要給予公開(kāi)，避免相關(guān)人員對(duì)其產(chǎn)生質(zhì)疑。在此過(guò)程中，可以借助先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，打破以往政府壟斷信息的情況，使得行政許可的過(guò)程能夠在透明的環(huán)境下進(jìn)行，通過(guò)這種方法，能夠有效控制裁量權(quán)濫用[9]。另外，需要對(duì)行政部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一的管理，避免出現(xiàn)資源浪費(fèi)的情況，確保綜合執(zhí)法的價(jià)值得以高效發(fā)揮。

5 ?結(jié)語(yǔ)

綜上所述，由于衛(wèi)生許可制度存在不足，導(dǎo)致在管理公共衛(wèi)生工作的過(guò)程中具有一定的難度。為此，衛(wèi)生管理部門(mén)需要結(jié)合市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際需求，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的積極作用，進(jìn)而為人民群眾的健康與生活提供保障，借助合理、科學(xué)的權(quán)利制度對(duì)市場(chǎng)中不規(guī)范的行為予以制約。

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（收稿日期：2019-05-14）