我國PPP模式異化及其隱性債務風險研究

胡玄能 徐慧強

【摘要】在當前PPP模式推廣應用熱潮下，PPP模式在實施過程中出現的異化問題。由于地方政府認識上的不足以及宏觀法律規范的缺失，導致PPP模式出現三種異化現象：向新的融資平臺演化、模式濫用、“公公合作”。這些異化現象很大程度上背離了我國PPP模式制度設計的初衷，在經濟社會中隱藏著較大的隱性債務風險。對此，文章提出相關的應對措施，以期防止PPP模式的進一步異化，并遏制隱性債務風險的增長。

【關鍵詞】PPP模式；異化；隱性債務風險

【中圖分類號】F285

一、引言

“PPP”是指“Public-Private Partnership”，可以直接翻譯為“公私合作伙伴關系”。簡而言之，它所指代的是公共部門與私營部門之間通過建立契約合作伙伴關系來共同為社會提供公共產品或服務的一種模式。國際上由于發展階段和社會意識形態的差異，目前來說PPP并沒有統一的定義，但其核心含義都是指公共部門與私營部門合作共同來提供公共產品或服務。國外實踐經驗表明PPP模式的運用能夠極大地激發社會資本參與公共基礎項目建設的積極性，降低公共基礎項目的建設與運營風險，提高公共部門的投資效率。但在實施過程中，由于存在思想觀念不到位與認識偏差以及相關法律法規不健全，促使在推行PPP過程中出現了背離制度設計初衷，將PPP模式異化、走樣，并相應的引發隱性債務風險的現象。

按照Hana Polackova Brixi 的政府債務劃分，政府性債務可以分為顯性負債和隱性負債。顯性負債，是指基于法律法規、合同約定或政府公開承諾，當債務到期時，政府具有清償債務的義務。而隱性負債是指雖然沒有法定義務，但基于社會責任、公眾期望或社會壓力，而不得不去承擔的責任與義務。政府性債務還可以分為直接債務和或有債務兩大類。前者是指政府任何條件下都必須承擔的責任與義務，后者是指政府基于特定事件的發生與否而帶來的責任和義務。兩個不同角度的分類進行相互組合得到政府債務風險矩陣，即四種不同類型的政府性債務風險類型，即直接顯性、直接隱性、或有顯性和或有隱性。PPP 模式所存在政府性債務風險分類如表1所示。

二、我國PPP模式異化下的隱性債務風險

PPP模式的異化必然也會導致直接顯性債務、或有顯性債務向隱性型債務轉化，其伴隨的相關風險形式也隱性化。

（一）異化成新的地方融資平臺的隱性債務風險

地方政府融資平臺是我國在分稅制改革背景下，地方政府便于融資的產物。它名義身份是企業，大股東是地方政府，成立的目的也是為政府項目融資。地方政府融資平臺在加快地方基礎設施建設與地方經濟發展、解決當地民生等方面曾發揮了積極作用。但由于地方融資平臺存在公司治理缺陷、運作不規范和缺乏有效監督等問題，導致地方政府債務規模不斷增加，債務風險也在不斷累積，威脅財政金融及社會的安全穩定。2015年1月1日頒布的《新預算法》規定地方政府只能依靠地方政府債券融資，不得通過企業進行債務融資；而企業債務也不得推給政府償還，做到誰借誰還。這表明地方融資平臺再也不能為政府融資了，此時，一種PPP模式的異化情形就由PPP項目走樣成新的政府融資平臺。部分地方政府在項目初期按照PPP模式的要求引入社會資本方吸納社會資金，但在項目運行時卻弱化甚至免除社會資本的投資建設與運營責任，假借PPP為政府變相進行債務融資。

為了吸引社會資本滿足融資需要，政府不惜承擔兜底責任或者承諾過高的回報率和提供收益差額補足。此外，地方政府通過“暗股協議”、“代持股協議”等方式，將PPP特殊項目公司演化成假借PPP之名，行融資之實的平臺。這些PPP項目的運作實質仍是融資平臺，只不過該融資平臺與政府的關系由明轉暗而已。

值得說明的是，地方政府債券是顯性的政府負債形式，它可以直接體現在政府當前的債務余額中，并且可以在政府資產負債表中反映。融資平臺則是替政府融資，實質上也是政府債務，但該債務只是暫時顯示在融資平臺的會計報表上，卻沒有直接體現在政府債務統計數據之中。兩種融資方式相比較而言，地方融資平臺的漏洞更多，債務管理風險更大，特別是它極易誘發隱性債務這一弊端。PPP模式一旦異化成新的政府融資平臺后，政府方應當承擔的債務部分被遺漏在政府資產負債表外，不在政府債務中反映。實踐中，不僅 PPP模式的或有、隱性債務如各種擔保、回購義務以及收益承諾游離于政府資產負債表外，無法納入財政預算和負債管理，分期支付的運營費用和補貼也未能納入負債管理，甚至許多地方政府有意利用PPP模式將政府債務移出資產負債表，以規避預算約束和立法機構審查。這就會重走舊的地方融資平臺的老路，加大了地方政府債務監管難度與監管成本，從而導致隱性債務風險的增加。

（二）PPP模式濫用的隱性債務風險

PPP模式的濫用也是其異化現象之一。在《新預算法》約束下地方政府只能依靠地方政府債券融資，應對公共供給與財政收入的困窘，PPP模式的引進為地方政府化解債務、增加公共供給提供了新的出路。在當前PPP熱潮中，PPP模式幾乎成了一個萬能筐，什么都往里裝。但PPP模式有著較為明確、嚴格的適用范圍， 并非任何項目都適合這一新模式。地方政府由于認識和專業性方面的局限，出現了不少PPP模式的濫用現象。例如，地方政府為吸引社會資本的進入，將原有的政府回購項目（BT項目），簡單延長回購時間把該項目包裝成BOT項目，然而并沒有涉及中間的運營、績效等實質性環節。此外，忽視PPP模式應用范圍，放寬PPP模式應用門檻，也催生了一批不合格的“PPP項目”。例如， 一些純商業項目或者地產開發被冠以PPP模式的帽子，實質上風險跟收益并不能夠在政府與社會資本之間進行分配，反而誘發新的尋租與腐敗。

PPP模式濫用的同時，也助長了隱性債務風險的發生。地方政府片面追求PPP項目數量和實施率，不惜放寬PPP模式運用的條件和限制，降低PPP模式的應用門檻，PPP項目質量下降（甚至存在假PPP項目）。在這些PPP項目中政府承諾包虧保盈、保本回購或者提供高于合理回報率的報酬率，導致項目的風險與收益分配不合理、政府的債務風險也并未合理的得到轉移和降低。在沒有使用PPP模式之前，建設項目的成本費用支出是直接由地方政府承擔，受“現付”的剛性制約，地方政府可以更為直觀地感受到財政支出的多少，從而量入為出，適度控制。但是開展PPP項目后，PPP項目的長期運營補貼、項目失敗后的必要補助等支出，都屬于因PPP而產生的政府債務。由于有社會資本的投入，在短期內政府是有財力富余的，但在長遠來看政府擁有較大的財政負荷。由此所產生的“財政幻覺”，存在著較大的風險隱性。

（三）由“公私合作”異化成“公公合作”的隱性債務風險

“PPP”是指公共部門與私營部門之間通過建立契約合作伙伴關系來共同為社會提供公共產品或服務。國際上對PPP雖沒有統一的定義，但其核心含義都是指公共部門與私營部門合作共同來提供公共產品或服務。在中國，PPP被譯成“政府與社會資本合作”，因為我國的公共部門主要是指政府，合作對象中的國有企業也是重要合作伙伴，絕非單純的都是私營部門。目前中國PPP項目合同大多數由政府部門和國有企業雙方簽訂，國際上一般不將這種項目視為PPP。有學者指出，中國的PPP模式實質是西方國家成熟的PPP模式之前的過渡結構，并非真正意義上成熟的PPP模式。當前PPP模式呈現出由理想的PPP模式（公私合作）異化成“公公合作”。原因在于政府放寬社會資本范疇，國有企業允許參與PPP項目。此外，當前PPP項目的利潤率普遍偏低，民間社會資本和民企參與項目的積極性不高，國有企業與政府有著千絲萬縷的聯系，分擔一定的政府職能，參與PPP項目提高公共供給。但“公公合作”的背后隱藏著極大的危害，它并不能實質性的轉移地方政府債務風險。成熟的PPP模式應是公私合作，共擔風險，收益與風險相匹配。我國的PPP模式卻存在著由“公私合作”向“公公合作”異化現象，某種程度上說并沒能夠實現政府債務風險的轉移。

國有企業，特別是國有獨資企業參與PPP項目，雖說參與雙方就風險分擔，利益分配進行了合理的約定，項目審批也符合法律要求，但實質上政府的風險并沒有得到有效的降低，項目債務只是從地方政府資產負債表轉移到了國有企業資產負債表上。這種狀況反而會給地方風險錯覺，因為它并不能直觀的從其政府資產負債表感觸到債務帶來的風險狀況。此外，國資背景的企業如果在項目中出現嚴重的債務風險，地方政府也將會為其債務風險兜底，顯然這部分債務風險的統計是分散的，并非真正得到了分散，對地方政府來說該債務風險確實是隱性的。

三、化解我國PPP模式隱性債務風險的對策

為了防止PPP模式異化為新的地方政府融資平臺，遏制住隱性債務風險的增長，政府監管部門應采取以下幾個方面的措施：

（一）進一步規范PPP綜合信息平臺項目庫管理

為提升政府和社會資本合作的工作管理信息化水平，2015年財政部建立了PPP綜合信息發布平臺。財政部PPP綜合信息服務平臺是我國政府對全國PPP項目進行綜合管理的平臺，該平臺主要是收集、管理和發布國家PPP政策、工作動態、項目信息，促進項目實施公開透明、有序競爭，充分運用PPP大數據，提升政府服務水平，提高監管PPP工作效率。自平臺建設以來，對我國PPP項目開發與運行起到了積極作用。特別是2018年4月財政部發布《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金〔2018〕54號）提出對173項不合格的PPP項目進行分類處理，對PPP項目的違規行為起到了有效的遏制作用，防范了潛在風險。但筆者認為項目庫也存在諸多地方尚需完善，相關部門應當統一認識、牢牢地把握好新PPP項目的入庫標門檻，提高新入庫PPP項目的質量。對已經入庫PPP項目，要完善信息披露要求，建立動態調整的常態化管理機制，及時將條件不具備、操作不規范、信息不完善的項目清理出庫，不斷提高項目管理庫信息質量和管理水平。

（二）深化地方政府對PPP模式的認識

PPP 模式的核心要義在于平等協商、責權對等，政府和社會資本方是一種“平起平坐”的合作關系。在此平等的基礎上，延伸出的是利益共享、風險分擔的模式特征。盡管該模式也涉及融資以及投資回報等問題，但PPP 模式與普通的融資模式卻有著根本不同。PPP模式屬于一種管理創新，強調雙方在合作中的協商互動、利益共享、風險共擔，是政府在公共供給領域的新模式。地方政府必須認識到PPP模式的本質，謹慎PPP模式的使用，不能簡單的將其等同于以往的地方融資平臺。PPP模式作為新的治理模式，也對政府提出了相關的要求，政府必須轉變角色，以平等的姿態參與到項目合作中來。嚴格物有所值評價與財政承受能力論證，對相關評定標準與債務指標進行透明化披露，建立起與項目產出績效相掛鉤的付費機制，使得政府付費與可行性缺口補助在項目合作期內連續、平滑支付，從而達到降低地方政府隱性債務風險的目的。

（三）完善相關的法律規范

完善法律法規是PPP模式順利實施的法律保障，只有這樣才能夠推進PPP模式的健康發展。PPP模式在實施過程中之所以會產生異化，一個重要的原因在于與其配套的法律規范不夠健全。當前我國對PPP模式運用的規范主要是通過財政部、發改委等部門規章進行規范，缺乏全國人大等高層次的立法，筆者認為我國應當盡快制定類似于“特許經營法”、“PPP項目法”等概念的專項法律規范，對PPP模式的參與主體，項目的審批、建設、運營等規則進行嚴格的規定。完善與PPP項目訂立相關的合同規范，確保各方遵諾守信、切實履約。擁有完善的配套法規體系不僅能夠對項目進行規范約束，加強規范引導，避免政府和社會資本合作模式泛化，同時也能夠充分保障參與各方的利益，降低不確定性所帶來的風險。

（四）健全項目風險管理與內部控制

防止PPP模式的異化，不僅要實施宏觀方面的法規制度，更需要項目執行中的把控。PPP模式通常會應用于項目風險高，投資規模大、回收期非常長的公共產品供給領域。要想防止PPP模式不走樣、不異化變形，項目實施全程中必須健全風險管理和內部控制。部分PPP項目風險控制較差，達不到有效的防范隱性債務風險的要求。此外，有些項目本不適合PPP模式，但部分社會資本只是看重政府允諾的短期回報效應，缺乏長期的合作視角，結果PPP項目運營后虧損嚴重，導致隱性債務風險不斷增長。不健全的項目風險管理與內部控制，不僅誘發隱性債務的增長，而且還會使得國有資本和社會資本流失現象明顯，違約風險增大。PPP項目未必百分百的成功，難免也會出現失敗與破產。但項目失敗背后若制度安排不合理、內部控制不到位，后續事宜極有可能引發出更多系列潛在問題。

（五）完善項目績效考核與責任審計

為了優化PPP項目，防范PPP模式異化導致的潛在隱性債務風險，應當建立健全項目運營過程的績效考核與責任審計。PPP項目作為政府與社會資本參與方的合作模式，其出發點是通過合作建設與運營為社會提供公共服務供給，而不是通過弱化運營將其異化為融資平臺。PPP項目運營過程中應當加強項目把控，通過第三方機構、專家等定期對項目進行評估考核，落實經營主體的責任審計，防止項目陰陽合同對合作方的運營責任的弱化與減免。考核評估結果不達標的項目，第三方機構可以考慮向地方財政主管部門反映，財政部門要會同有關部門加強監管，防止PPP項目異化走樣。

四、結語

PPP項目的規范運用可以起到促進區域發展、推進行業破冰、提升社會公共供給的積極作用。但如果運用不當，容易導致PPP模式濫用，進而異化成地方政府債務融資平臺，背離模式設計初衷，從而帶來相應的隱性債務風險。為了更加有效防范PPP模式異化，遏制地方隱性債務的增長，筆者認為應當從如下幾個角度加強管理。第一，加強PPP項目的信息公開，進一步規范PPP綜合信息平臺項目庫管理，增強信息的透明度，使該模式項目在陽光下運行。其次，應當深化地方政府對PPP模式的認識，強調模式設計初衷，使得雙方在合作中協商互動、利益共享、風險共擔。再次，完善相關的法律規范，使得PPP模式項目在健全的法制下運營，強化法律的約束與規范，防范項目失敗。最后，應當健全項目風險管理、內部控制以及績效評估與責任審計，防止項目陰陽合同對合作方的運營責任的弱化與減免。通過上述系列舉措，能夠有效地防止項目運行不走樣，從而達到防范潛在債務風險的目的。

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