把握科學立法總要求 譜寫日照“立法時代”新篇章

□王森勛

習近平總書記指出，只有把社會生活的基本方面納入法治的調整范圍，經濟、政治、文化和諧發展與社會全面進步才有切實的保障，整個社會才能成為一個和諧的社會。地方立法是國家立法體系的重要組成部分，是深入貫徹依法治國基本方略、全面推進依法治國的重要內容。做好設區市地方立法工作，有利于完善我國既統一又分層次的立法體制，解決國家和省級層面暫時無法解決或不宜解決的問題，為提升地方治理能力提供法治保障。

日照市獲得地方立法權以來，市人大常委會始終堅持市委對立法工作的領導，牢牢把握立法工作正確的政治方向，突出發展需求、實踐特色和質量導向，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，科學編制立法規劃和年度立法計劃，積極探索和推進立法工作。2017年2月，市十八屆人大一次會議表決通過《日照市制定地方性法規條例》，標志著日照正式步入“立法時代”。此后兩年多的時間里，市人大常委會又相繼制定并頒布實施《日照市城市管理條例》《日照市物業管理條例》《日照市飲用水水源地保護條例》和《日照市文明行為促進條例》4部地方性法規。此外，《日照市海岸帶保護與利用管理條例》已經省十三屆人大常委會第十四次會議審查批準。從立法準備到立法實施，從程序立法到實體立法，日照市地方立法一步一個腳印，加快構建“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”的立法工作格局，有力地促進了地方治理方式轉變和治理能力提升，為日照改革發展穩定提供了重要的法治保障。

——堅持黨委領導、人大主導，是做好地方立法工作的根本遵循。東西南北中，黨是領導一切的。立法是國家重要的政治活動，必須始終堅持黨的領導，堅決貫徹落實好黨在不同時期的決策部署，全力服務中心任務和工作大局，只有這樣地方立法才能保持正確方向。對于地方立法工作，市委始終給予高度重視和全程關注，市委常委會經常研究部署立法工作重要問題，并納入市委民主法治和社會穩定工作線的重要任務加以督導推進。市人大常委會牢固樹立政治意識、大局意識、責任意識，自覺把黨的領導貫穿到立法工作的全過程、各方面，緊緊圍繞市委中心任務謀劃立法工作，堅持重大立法問題和重要法規報請市委決定，建立健全常委會黨組討論協調立法工作重大事項制度，積極落實市委提出的立法建議，高質量、高效率地完成市委交給的立法工作任務。

健全有立法權的人大主導立法的體制機制，是黨的十八屆四中全會提出的重要任務。按照這一要求，市人大常委會緊緊依靠市委領導和社會各方面支持，不斷強化主導意識，完善主導機制，提升主導能力，發揮好在編制立法規劃和計劃、法規案起草和修改以及審議等環節的主導作用。地方立法啟動之初，市人大常委會就成立了立法工作領導小組，由常委會主任和分管委室主任分別擔任組長、副組長，人大有關委室、政府法制工作部門負責同志為成員，在市委領導下，統籌整合各方面力量，協同推進全市地方立法工作，及時研究解決立法工作中遇到的困難和問題。堅持法規起草提前介入，確立“全程參與、分段領跑”的立法工作模式，強化人大對法規起草進度和內容的把控。同時，密切聯系溝通，充分調動法規起草部門和政府審查等部門在立法工作中的積極性和主動性，凝聚起立法工作的強大合力。

——堅持創新務實、勇于擔當，是推進地方立法的動力支撐。作為一座年輕的海濱城市，日照正處于爭先進位、轉型升級的關鍵時期，城市空間迅速擴張，人口規模持續膨脹，保障城市健康運行的任務日益繁重，對加強和改善城市管理的需求也越來越迫切。但是，由于缺乏明確的上位法依據和制度支撐，城市管理一直面臨無法可依的現實矛盾，借權執法、越權執法、多頭執法等現象較為普遍，政府部門管理效能不高，執法底氣不足，使得城市管理中長期存在的一些頑疾不能從根子上得到解決。適應現代城市發展的新要求，制定出臺一部務實管用的城市管理“當家法”，就成為獲得立法權后日照立法工作的當務之急，也是市委交給人大常委會的一項重要任務。

城市管理綜合性立法分量重、難度高，涵蓋范圍寬、領域廣，動輒牽扯敏感話題和市民切身利益，而且省內外可供借鑒的經驗不多，實為一塊難啃的“硬骨頭”。為了打好日照實體立法的第一場硬仗，常委會動員人大機關力量和全市各方面立法資源，堅持科學態度和專業精神，以迎難而上、攻堅克難的勇氣和擔當，努力克服立法經驗不足、工作力量薄弱等困難，歷經多輪學習取經、實地調研、座談交流，廣泛征求專家學者和社會各界的意見建議，反復修改完善，如期完成了這項艱巨的立法工作任務。經常委會兩次審議并表決通過，報省人大常委會審查批準，《日照市城市管理條例》于2017年10月1日起正式施行。作為省內首部設區的市城市管理綜合性法規，條例直面城市管理中的痛點、盲點，總結和固化近年來創建全國文明城市、綜合行政執法改革等經驗成果，從法規層面確立了日照城市管理的總章程。值得一提的是，在這部條例的制定過程中，省人大常委會法工委主動給予全過程的指導和支持，幫助邀請省內知名專家、學者和省直有關部門領導在濟南組織召開專家論證會，對立法中遇到的具體法律問題進行集體會診，為條例的順利制定出臺掃除了障礙、鋪平了道路。這也是市人大借智借力、上下聯動，開展科學立法、提高立法質量的有益探索和實踐。

綱舉目張，繼城市管理條例之后，針對“后創城時代”存在的突出問題，日照又先后制定出臺物業管理條例和文明行為促進條例，市政府及有關部門加緊制定實施相關配套規章和規范性文件，初步搭起了具有日照特色的城市管理法規制度框架。

——堅持立法為民、關切民生，是地方立法工作的出發點和落腳點。“制國有常，而利民為本。”用地方立法回應社會關切，體現城市溫度，讓人民充分享受到立法帶來的制度紅利、法治紅利，是新時代法治建設的基本要求，也是開展地方立法工作的重要原則。在近年來的城市管理、水源地保護等立法工作中，市人大常委會堅持問題導向、民生導向，從社會關注度高、事關群眾切身利益的突出問題入手，注重科學規范行政管理行為，維護公民法人的合法權益。

比如，為落實權責一致原則，防止公權力不當干預民事行為，城市管理條例科學界定了各級政府及其主管部門的職責范圍，在賦予行政管理職權的同時，明確其應當承擔的責任。對可能存在的公權力侵害民事權利的條款，如停止供水供電、不予辦理房屋轉移登記等方面的不當規定，在審議修改時作了堅決調整。在物業管理條例制定中，結合日照實際，創設了物業管理委員會制度，實現了業主自治全覆蓋；同時，通過引入物業第三方評估機構、建立物業服務企業信用檔案等，有效解決了物業行業監管缺乏抓手的問題。在飲用水水源地保護條例中，寫入了實施保護區內村莊搬遷計劃，依法給予補償的制度，既滿足了保護飲用水源環境、讓城鄉居民喝上放心水的緊迫需要，也充分考慮了庫區移民的生活生計和實施搬遷的現實問題。

——堅持開門立法、廣納民智，是提高立法質量的重要保障。良法才能善治，質量是地方立法的生命。市人大常委會把立法質量擺在第一位，創新性地提出了“嚴格程序、深入調研、充分論證、確保質量”的工作要求，積極探索和改進完善立法工作機制，集中各方智慧，凝聚各方共識，確保出臺的每一部法規都精益求精，經得起實踐檢驗。建立法規公開征集意見制度。在法規立項、起草、修改、審議的各個環節，通過報紙、電視、網站、微信公眾號等媒體，廣泛征求社會各界的意見建議。深入開展調查研究，采取實地調研、召開座談會與問卷調查等方式相結合，大力拓展民意表達渠道，不斷增強立法調研實效。在文明行為促進條例立法過程中，依托新聞媒體積極引導廣大市民參與立法互動，使條例更加接地氣、合民意。建立法規集中封閉修改制度，根據各方面的修改意見，組織立法咨詢員、人大代表及市政府法制部門、法規涉及相關部門有關人員，集中一段時間、固定一個地點，放下手頭其他工作，發揮各自優勢和特長，對法規草案進行集體研究和封閉修改。每一部法規都要組織集中封閉修改5至7次，此舉切實提高了法規修改的效率和質量。建立專家論證會商制度，法規草案在市級層面廣泛征集意見、反復修改的基礎上，借助省級層面專家學者、立法機關、執法與司法部門問題見得多、對策找得實、方向盯得準以及專業性強、涵蓋面廣的優勢，想方設法爭取上級的支持，聽取專家的意見，集中學者的智慧，把好立法質量關口，從而提高法規制度設計的針對性、實效性和前瞻性。建立立法專家咨詢制度，當前立法已涉及到經濟社會生活的方方面面，法律規范越來越具體，有的專業性很強，只靠立法機關的力量有時難以全面把握和準確規范，借助“外腦”、智庫的作用顯得更為重要。常委會成立了由28名法律專家、專業人才組成的立法咨詢專家隊伍，為立法工作提供人才儲備和智力支持。同時注重整合全市立法資源，主動加強與省人大常委會法工委聯系溝通，學習借鑒省內外地市的先進經驗，不斷提高立法工作的質量和水平。

——堅持“法之必行”、嚴格實施，是地方立法富有生命力的關鍵所在。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。對此，日照市委、市人大常委會、市政府始終思想統一、行動一致，建立起高效有力的法規實施保障推動機制。日照市首部實體性法規《日照市城市管理條例》經省人大常委會批準實施后，市委及時組織召開高規格的頒布實施動員大會，吹響了城市管理條例貫徹實施的號角，全市各級各有關部門迅速行動，掀起了一系列集中宣傳、學法用法的熱潮。市委、市政府明確提出，要牢固樹立“規劃有高度、建設有厚度、管理有力度、城市有溫度”的“四度”理念，以城市管理條例、物業管理條例實施為總藍本和指揮棒，對城市管理體制機制作出重大變革和創新，采取第三方考核與專業考核相結合的辦法，對全市55個鄉鎮街道實行分類考核，每一個考核指標的設置，都是對兩部條例相關條款的分解與細化，考核結果與評優評先直接掛鉤。通過連續兩年的考核督導，各級特別是基層干部群眾參與城市管理的積極性和創造性被有效激發出來，城市管理精細化、規范化水平不斷提高，市容市貌、城市秩序發生了顯著變化，市民群眾對城市管理的滿意度有了新提升。

另一方面，市人大常委會堅持立法與嚴格執法并重，綜合運用專題調研、問卷調查、執法檢查及專題詢問等手段，對已頒布法規的貫徹實施情況進行跟蹤監督。在去年開展對城市管理條例、物業管理條例執法檢查和專題詢問基礎上，今年常委會又將兩部條例的貫徹實施納入監督工作的重中之重，除繼續安排開展市、區縣、鄉鎮三級人大聯動執法檢查外，還委托第三方對兩部條例的實施效果開展評估，并結合聽取執法檢查和評估報告，對全市城市管理工作再次進行專題詢問。通過持續監督、跟蹤問效，督促各級各有關部門協調配合、各司其職，共同推動科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，做到以良法促發展、保善治，把依法治市各項工作提高到一個新水平。