營造良好法治環境 保障和促進民營經濟健康發展

王 良

民營經濟需要良好的發展環境，而法治環境是保障民營經濟健康發展的重要因素。我省的民營經濟發展環境到底怎樣？司法機關在營造良好法治環境方面有何作為？廣大民營企業對我省法治環境的評價如何？怎樣為民營企業健康發展營造良好的法治化營商環境？帶著這一系列問題，今年6月至10月，圍繞“擔當作為找差距，初心引領促發展”主題，我帶領省人大監察和司法委員會調研組對營造良好法治環境，保障和促進民營經濟健康發展進行了專題調研，尋根溯源，查找癥結，提出對策。期間，調研組到我省10個市進行了實地調研，走訪了25家民營企業，召開了14次座談會，分別與省司法機關、省工商聯、省民營企業家協會等部門單位有關負責同志以及部分企業界人大代表、民營企業家和律師等進行深入座談交流，并赴浙江、江蘇調研學習。

總的看，全省各級政府及司法機關認真貫徹中央部署和省委要求，以營造良好法治環境為導向，切實轉變職能，采取了一系列能感知、有溫度、見實效的舉措，為優化營商環境，促進民營經濟高質量發展提供了有效的法治保障。

對營商環境的重視程度不斷提升。省委、省政府研究出臺了推進新舊動能轉換重大工程、支持非公有制經濟健康發展、支持民營經濟高質量發展和保障服務民營企業健康發展系列政策措施。各地普遍建立健全了“省級政策+司法部門配套+市縣舉措”的政策體系，司法機關也相繼出臺一系列配套舉措，為民營經濟高質量發展提供了有效的制度支撐。親商護企的司法保護力度不斷增強。各地司法機關注重依法平等保護，積極為民營企業發展提供有效司法保障。從2018年至今，全省共立查經濟犯罪案件1.1萬余起，涉案價值512.2億元。臨沂市公安機關加強知識產權保護，嚴打侵權假冒經濟犯罪76起，有效維護市場生產經營秩序。2014年至2018年，全省法院共受理破產案件1504件，其中民營企業破產案件占到全部破產案件的90%以上。省法院依法妥善審理了東營天信集團、臨沂常林集團等一大批在全國具有較大影響的民營企業破產案件，并公布保護民營經濟十大典型案例。淄博市法院2018年以來積極參與民營企業擔保圈金融風險化解工作，化解不良資產155.65億元。依法維權和糾紛化解機制不斷完善。各地政府、司法機關、工商聯等加強協調配合，建立健全會商研判、辦案協作、執法司法銜接聯動等機制，協調解決企業涉法涉訴問題，充分發揮司法調解、人民調解、行業調解和仲裁等作用，加強矛盾糾紛排查調處，暢通司法維權和救濟渠道。青島市設立勞動爭議、金融貸款、消費權益和保險等領域行業性、專業性調解組織168個，年均排查化解糾紛6000余件，占全部人民調解案件的20%。司法服務的載體不斷豐富。各地政府、司法機關積極拓展法律服務渠道，省檢察院建立了派駐省工商聯檢察工作站，東營市檢察院在全省率先建立服務民營企業法律護航中心，省司法廳組織開展萬名律師下鄉入企提供公益法律服務，組建各類律師服務團隊60多個，聯系服務民營企業近3000家，提出法律風險防控建議3.7萬余條。各地還創新對民營企業法治宣傳方式，利用傳統媒體和新媒體推送法治信息和典型案例，擴大普法宣傳覆蓋面，引導企業尊法守法、依法經營。

我省各級司法機關在保障服務民營經濟發展方面取得了一定成效，法治化營商環境總體向好，但仍然存在許多問題和不足，需要引起足夠重視。

司法理念相對滯后。司法理念是最為突出、最為迫切、最難解決的問題。各地對民營企業發展的重要性認識不夠，對中央和省委的部署要求落實主動性不強，特別是司法機關機械辦案的現象依然存在。重公輕私。一些地方司法機關及領導干部站位不高、理念滯后、思路不寬，習慣于“關起門來過日子”，對民營企業反映的突出問題不敏感、不知曉，有的戴著“有色眼鏡”看待民營企業，忽視民營企業“不要求特殊保護，只祈盼平等對待”的訴求，不能做到一視同仁，依法平等保護。重打擊輕保護。有的執法司法人員在辦理涉民營企業案件時重入罪、輕出罪，在罪與非罪的法律界限上把握不準，不能嚴格區分涉案財產和合法財產、個人財產和企業財產。執法辦案簡單隨意化。有的草率采取羈押措施限制人身自由，簡單機械濫用查封、扣押、凍結等強制性措施，有的將經濟糾紛作為刑事犯罪案件辦理，甚至利用刑事手段插手經濟糾紛，侵害民營企業和當事人合法權益。某縣級公安機關在辦理一合同詐騙案中，在省市兩級公安機關一致認為案件定性不正確的情況下，依然以刑事案件為由插手經濟糾紛，致函法院阻止民事判決執行，導致當事人到處上訪。

司法辦案質效有待提升。民營企業及律師對訴訟周期長、辦案效率低、辦案質量不高和久拖不判、久拖不執問題反映比較強烈，員額法官獨立裁量權過大，缺乏有效的監督制約，辦“人情案”“關系案”，甚至枉法裁判的情況時有發生。企業只要一涉訴，既費時又耗力，即使勝訴權益也無法兌現。雖然基本解決執行難取得階段性成果，但企業普遍反映執行難現象依然存在，案件執行時間長、執行不到位，企業獲得感不強，企業主身心疲憊。某市某房產置業公司與租賃業主的合同糾紛案件，從立案到現在長達6年，法院一直拖延未作出有效判決，導致該公司6000多平方米的商場閑置，造成嚴重虧損。目前，我省一些“僵尸企業”破產案件還未得到有效處置，在企業破產案審理中存在耗時久、周期長，專業能力不足、資產處置難等問題，案件審理短則一兩年，長則十幾年。有的司法機關還存在有案不立、有案不查，選擇性執法、逐利性執法現象。某市某礦業有限公司屬當地政府招商引資項目，但長期被當地黑惡勢力非法干擾多年，無法正常經營，企業報案80余次，當地公安機關以警力不足、人手不夠、等領導批示為由始終不予立案。

產權保護和糾紛化解難。知識產權司法保護力度不夠。在民營企業生產經營中，竊取商業秘密、侵犯知識產權的現象較為突出，不僅影響企業科技研發積極性和人才隊伍穩定，更影響企業生產經營。法院缺少專門審判機構、審判團隊和專業審判人員，知識產權案件審理中存在舉證難、技術事實查明難、賠償低和執行難等問題。某市某鋼化玻璃制品廠參與了10余場專利侵權案件的訴訟維權，雖然省高院2010年就已判決該企業勝訴，判令侵權人停止侵權，但侵權人置若罔聞、躲避執行，至今未果。申訴維權渠道不暢。有的律師提出，檢察機關法律監督職能發揮不好，民事、行政案件監督力度不大，作用不明顯，門檻高、程序多、抗訴難，企業維權申訴難上加難。一些企業反映，對司法機關的訴求意見反映渠道不暢，尤其是對政府部門行政裁決不服，或與國企的產權糾紛、經濟糾紛等“不能告、不敢告、告不起”。多元化解糾紛效果不佳。涉企勞務、合同、民間借貸等糾紛案件化解渠道單一，各地調解組織不健全、調解力量不專業，仲裁費用較高，司法確認周期長，糾紛轉訴訟案件依然較多，多元化解糾紛效果不明顯。

依法行政有待提高。一些地方政府“新官不理舊賬”，政策性許諾不能兌現，政策朝令夕改，在招商引資中“欺商騙資、隨意承諾”，甚至有“背信棄義、關門打狗”行為，對民營企業合法權益置之不顧，甚至違約毀約，迫使民營企業“走投無路”，甚至“遠走高飛”，這些違法行政行為嚴重制約了市場健康發展。前段時間，一家創辦于我省的雙創平臺“鳳岐茶社”,“孔雀東南飛”離開山東落戶浙江，教訓值得反思。全省法院行政訴訟收案率逐年上升，今年1至9月份，全省法院共新收各類行政訴訟案件41101件，同比增長4.88%。法院行政審判案件數量不斷增加，反映出地方政府依法行政意識淡薄，執法不規范，不作為、亂作為，在企業家面前“擺譜充大爺”現象和“不求不辦”的懶政習慣依然存在，有損政府誠信，影響營商環境。

民營企業面臨的法律風險高。民營企業法治意識不強。我省民營企業尤其中小微企業，規模小、基礎弱、產權結構單一，抵御市場風險的能力較弱。有的民營企業主遇事靠領導、找關系、托熟人的慣性較大，法律意識淡薄，遵紀守法意識不強，在集資貸款、勞務合同約定等方面極易陷入糾紛和法律訴訟，辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的意識還未樹立起來。刑事法律風險居高不下。非法集資、信貸詐騙等涉眾型經濟犯罪高發多發，其中惡意逃廢金融債務等嚴重影響金融秩序的違法犯罪時有發生。有的民營企業“家企不分”，公司財產與個人資產“混搭”，企業內部人員易發生職務侵占、挪用資金、竊取知識產權等違法犯罪行為。擔保鏈貸款風險突出。許多民營企業受融資難、融資貴的影響，相互之間擔保借貸，一旦資金鏈和擔保鏈斷裂，正常生產經營的企業承擔擔保連帶責任，陷入債務危機甚至破產，使民營企業主面臨訴訟、被列入失信人名單等風險，導致生產經營中斷，甚至惡性循環。

司法服務保障不精準、不到位。提供法律服務的針對性不強。有些地方開展律師進企業“免費法律體檢”“送法到企業”活動，未根據企業需求“量身定制”，遭到企業拒絕，甚至認為干擾了企業正常生產經營；選派公益律師擔任企業法律顧問，由于能力和專業水準不夠，甚至受利益驅動或缺乏職業操守，不能為企業提供有效的法律服務。法治宣傳不深不廣。對民營企業的法治宣傳教育存在盲區和死角，特別是針對民營企業家的法治宣傳教育形式單一、載體不多，提升企業法治意識，推動依法經營、誠信經營的效果不佳。有效制度供給不足。立法保障不及時、不精準，立法引領和推動作用發揮不明顯，清理過時的法規規章滯后，有的現行法規規章“好看不好用”，過于籠統、照抄照搬、盲目復制，與實際不符、與現實需求脫節，在落實效果上不盡如人意，有的依然存在不利于民營企業平等保護發展的內容。

習近平總書記指出：“法治是最好的營商環境?！备骷壵八痉C關要進一步更新理念，依法履職，拿出真招實策，有效破解制約民營經濟發展的問題，切實營造良好的法治化營商環境。

營造依法平等保護的法治環境。切實更新司法理念。市場主體最期盼的是平等法律保護，各級司法機關要真正樹立起“親商愛商護商”“依法平等保護”理念，充分運用司法保護手段鼓勵引導民營企業發展壯大，堅持民營企業主體地位平等、訴訟權利平等和發展機會平等，依法平等保護企業誠實守信、公平競爭，破除地方保護主義等不良因素干擾，增強民營企業家的自信心、安全感。依法慎用強制措施。各級司法機關要牢固樹立審慎謙抑理念，慎重采取拘留、逮捕等限制人身自由的強制措施，慎用查封、扣押、凍結等手段，嚴禁超標的、超范圍查封、扣押、凍結涉案財物，最大限度降低司法行為對民營企業生產經營活動的負面影響。防止刑事打擊擴大化。公安、法院、檢察院既要遵循“罪刑法定、疑罪從無”原則，堅持證據裁判規則，準確把握法律政策界限，嚴格區分經濟糾紛與經濟犯罪，又要從有利于經濟發展，保護民營企業合法權益的角度出發，依法糾正有案不立、有罪不究、濫用強制措施及定罪量刑不當等問題，以零容忍的態度查處違法插手經濟糾紛等行為，對機械辦案、違法辦案的責任單位及責任人嚴肅追責，維護司法公正，努力做到法律效果與社會效果相統一。

營造公正高效的司法保護環境。從嚴打擊涉企違法犯罪。各級司法機關要嚴厲打擊非法集資、信貸詐騙等擾亂、破壞金融和市場秩序的涉眾型經濟犯罪，從嚴打擊欺行霸市、壟斷經營、破壞企業發展的黑惡勢力，打準打實打狠，切實保護好金融秩序和市場秩序。提高民商事案件審判質效。各級法院要充分發揮審判職能，提質增效，全面推進案件繁簡分流，對符合速裁程序和簡易程序條件案件，依法從快辦理，推動涉民營企業訴訟案件“快辦、快審、快結”，解決案件久審不結、久拖不決問題。加大知識產權司法保護。依法審理各類知識產權案件，嚴厲懲處侵權違法犯罪，加快設立知識產權法庭，組建專業審判團隊，推廣設立“移動微法院”，探索在線審理規則和審理模式，健全跨區域協作機制，提高知識產權保護專業審判質效，讓民營企業迸發創新創造活力。積極處置“僵尸企業”破產案件。建立完善法院與自然資源、人社、稅務等部門的企業破產處置協調聯動機制，將“企業破產辦理”指標納入營商環境考核評價體系，探索流程再造，縮短案件辦理時限，加速“僵尸企業”及時出清，助推新舊動能轉換，優化資源配置。省法院要探索建立定期發布破產案件司法處置白皮書制度，向省委、省政府提交企業破產年報，為領導決策提供市場發育情況信息參考。針對破產案件法律關系復雜、審理周期長等問題，建立破產案件簡易審理程序機制，探索設立破產法庭，組建專業化審判隊伍，通過高效審判破產案件，推動營造優勝劣汰的市場環境。繼續加大執行力度。不斷提高執行能力和水平，加大對拒不執行、規避執行、干預執行等行為的懲戒力度，充分保障勝訴當事人合法權益實現，鞏固基本解決執行難成果。

營造精準優質的司法服務環境。加快推進“智慧司法”體系建設。各級法院、檢察院等要加快提升網上立案、網上繳費、流程查詢系統建設，豐富線上智慧訴訟服務功能，滿足企業和當事人便捷化、人性化的多元司法需求。注重糾紛訴源治理。各地要加大糾紛多元化解力度，強化源頭治理，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接的糾紛多元化解機制，為市場主體提供便捷高效的糾紛解決途徑。借鑒浙江糾紛訴源治理新模式，有效整合綜治、司法、人社、建設、群團等部門、行業調解資源，全面推廣“在線矛盾糾紛多元化解平臺”，打造“資源集聚、分層遞進、智能解紛”的在線糾紛解決模式，實現平臺與法院辦案系統的無縫對接，促進矛盾糾紛“漏斗式”分層過濾，實現“矛盾消解于未然，風險化解于無形”。做實做優公共法律服務。充分利用人工智能、大數據技術，加快智慧公共法律服務體系建設，有效整合調解、仲裁、律師、公證、司法鑒定等法律服務資源，及時分析企業的法律風險和法律訴求，有針對性地提供優質精準法律服務。借鑒江蘇“大數據+法律服務”模式，通過大數據可視化分析平臺進行數據分析、預測預警，及時為企業的法治需求提供良方好藥，讓企業感受到全生命周期、全科醫生式的服務新體驗。創新律師行業服務模式。借鑒海南經驗，推動律師參與司法服務的廣度和深度，放寬律師事務所合伙人準入條件，整合律師、會計、審計、稅務等專業法律資源，成立綜合、高效、便捷的律師法律服務平臺，為涉外涉港澳臺法律業務、“一帶一路”建設、自貿區建設提供優質高效的法律服務。實施精準法治宣傳工程。各普法成員單位要圍繞新舊動能轉換、環境保護、防范化解金融風險、安全生產、“雙招雙引”等重點工作，根據企業實際，通過“送法上門”、“法律體檢”、普法講座等形式，開展“訂單式”“量體裁衣”精準普法，引導市場主體合法經營，依法維護自身合法權益。

營造依法行政、依法經營的法治誠信環境。嚴格依法行政?！盀檎呗氏确罘ā?。各級政府要按照習近平總書記關于構建親清新型政商關系的要求，緊緊圍繞“放管服”“一次辦好”改革，切實增強法治意識和依法行政能力，建立法律顧問制度，加強規范性文件審查和重大決策前法律咨詢，有效降低行政訴訟案件；各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式開展工作、解決問題、推動發展的能力，嚴格依法辦事，守信踐諾，做到“新官也要理舊賬”，切實解決不作為、亂作為、慢作為及推脫繞、慵懶散、虛假空等問題，克服“衙門化”傾向、“官老爺”做派、“局外人”心態，讓企業真正感受到政府及司法機關貼心服務、真誠幫扶的新氣象、新作為。增強“法商”思維。各級政府及司法機關要引導民營企業主自覺尊法學法守法用法，增強誠信意識、契約意識、規則意識，依法審慎經營，通過在企業內部設置專門法務部門或聘請法務人員，增強企業事前風險預判的能力、事中依法經營的能力、事后依法維權的能力。

營造高效務實的法治保障環境。全省各級人大、政府要圍繞企業市場準入、產權保護、投融資、公平競爭等方面的問題，加快推動“立改廢”工作，及時制定修改有關法規規章，加快《山東省優化營商環境條例》立法進程，清理無法律法規依據、減損市場主體合法權益、違法違規設置市場準入和退出條件及干預市場主體正常經營活動的規章及內容，為市場主體提供有效制度供給。各級執法司法機關要認真貫徹落實省人大常委會《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的決議》，保障法律統一正確實施，促進嚴格執法和公正司法。全省各級人大要創新監督方式和途徑，通過執法檢查、視察、調研等監督手段，推動相關法律法規的貫徹落實，切實解決制約民營經濟發展的短板，推進法治政府、誠信政府建設，為民營經濟發展營造良好的法治保障環境。