協同治理理論視角下農村義務教育階段“營養改善計劃”現實困境與對策研究

徐嫻

[摘? ? ? ? ? ?要]? 充足的營養是保障學生身體發育和學習發展的基礎，這不僅影響學生的身心健康，也事關學生的全面發展乃至整個國民健康與人才培養的質量。“營養改善計劃”作為提高學生健康水平的關鍵一環，近年來取得了許多成就，但也面臨著許多問題。由此，應當基于協同治理理論構建“主體—目標—方式—過程”四維度模型，建立農村義務教育階段“營養改善計劃”的研究框架，以此解決農村義務教育階段“營養改善計劃”現實困境，提高計劃實施的科學性與有效性。

[關? ? 鍵? ?詞]? 協同治理;營養改善計劃;教育管理

[中圖分類號]? G522.3? ? ? ? ? ? ? [文獻標志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號]? 2096-0603（2019）22-0132-02

在教育脫貧過程中，保障學生營養水平不斷提高，確保兒童及青少年能夠有個健康成長的生活學習環境是提高教育水平的基礎，是確保教育質量的前提。由于經濟發展滯后，當前農村地區特別是西北農村地區學生的營養不良問題比較突出，嚴重影響了農村地區學生的健康成長和城鄉教育公平的實現。調研組選取了陜西省農村義務教育學生營養改善計劃國家試點縣——商洛商州區與地方試點縣——楊凌示范區作為調研地點，通過實地調研發現“營養改善計劃”的現實困境并結合協同治理理論構建“主體—目標—方式—過程”四維度模型，得出針對這些問題的政策建議與措施。

一、協同治理理論及其實現路徑

農村義務教育階段的“營養改善計劃”涉及教育扶貧、食品安全、公共管理等多方面，其具有實踐性、復雜性和動態性，決定了對農村義務教育階段“營養改善計劃”不能僅僅依靠單一治理理論來解釋。協同治理是由單一治理發展而來的一種新的治理視角，是協同理論與治理理論的有機結合。

協同治理及其理論為農村義務教育階段“營養改善計劃”研究提供了新思路和新方法。當前，農村義務教育階段“營養改善計劃”主要是以政府單一主體實施為主，采取分學校、分部門、條塊分割的治理模式。這些模式難以解決農村義務教育階段“營養改善計劃”食品安全事件突發性和追責的困難性與政府治理能力

有限性之間的矛盾。因此，政府需要尋求一種新的治理模式，而協同治理理論的提出提供了一個有益視角。協同治理理論強調協調和整合政府、學校和企業的資源，實施跨組織邊界的協同行動，有助于克服“營養改善計劃”實施過程中政府單一主體治理模式“失靈”問題，調動全社會的資源和力量，提高“營養改善計劃”的成效。從這一理念出發，在農村義務教育階段“營養改善計劃”中，要改變過去政府單一主體、分學校、分部門、條塊分割的治理方式，形成政府、學校、企業和公民等多元社會主體有效協同的“營養改善計劃”協同治理。

二、“營養改善計劃”現實困境

（一）實施主體參與“片面化”

在協同治理理論的分析框架中，實施主體層面上的農村義務教育階段“營養改善計劃”過程涵蓋了眾多的利益相關者，這些利益相關者把自身的利益訴求和價值偏好引入實踐活動，以求最大限度地實現自我利益最大化。在農村義務教育階段“營養改善計劃”實施過程中，主體由政府、企業、學校這三者構成，其中政府主管統籌兼顧，由教育局進行企業招投標、對學校供餐環境環節進行監督管理;企業則負責在中標后主管招標、配送、驗收、貯存、加工、發放、監督這七個方面;學校主要負責食材的貯存、制作、分發和處理以及用餐環境衛生的建設。雖然各個主體各自有負責的領域，但是在許多工作的“交叉口”需要各部門共同參與協作，而非由一方主體片面管理，如食品安全監管方面等。

（二）考核目標“形式化”

“營養改善計劃”目標涉及政府、學校、企業等主體，以上不同主體的差異性目標需求從宏觀、中觀和微觀的層面影響計劃實施的進程與效能。“營養改善計劃”各類目標里，終極目標無疑是實現提高學生的營養水平、增強其體質。政府的教育部門是“營養改善計劃”的主管部門，教育局會不定期對實施計劃的學校進行政策落實考核，但是現實中考核大多流于形式，考核標準沒有明確的規定，導致政策無法落實。

（三）實施方式“單一化”

協同治理理論解釋復雜性問題的優越性之一是“實現了‘認識論哲學的轉型，以‘多樣性思維范式取代了‘單一性的思維范式，實現了治理方式多樣性與復雜治理系統的有效匹配”，而“營養改善計劃”在實施過程中，營養餐常常過于單一，甚至有學生指出營養餐有時與本地的飲食習俗不同，有些時候吃不慣。在營養結構方面，有些學校并沒有按照規定制定科學的食譜，反而搭配不合理，營養不均衡，只管吃飽，不管營養，極大地偏離了營養改善計劃的目標。

（四）實施過程缺乏監督

“營養餐”的直接實施主體是學校，學校是“營養餐”制作、配送、發放的第一現場，然而學校卻往往缺乏有效的監督。如在資金使用方面，學校的信息公示經常不到位，引起許多家長的質疑，而且“營養改善計劃”實施中還存在學校虛報學生人數、補助款發放和使用不規范以及學校食品采購中出現吃回扣現象等問題。一些地方還未實行營養餐資金專賬核算，甚至少數學校財務人員用個人賬戶管理項目資金;還有地方竟然未按制度要求使用實名制，很難保障項目上報數據的真實性準確性。

三、協同治理理論下的“營養改善計劃”對策

（一）構建多元主體共同參與治理的保障與實施機制

通過制度創新，構建多元主體共同參與治理的保障與實施機制，成立一個體互動式的共同參與治理網絡體系。“營養改善計劃”需要發揮政府主導作用，責權分明，動員多方合作。該計劃涉及多個部門，具有長期性、受眾面廣、資金投入大、涉及部門龐雜的特點，單靠政府無法很好地實行該計劃，故需要全社會關注和家庭的支持。充分發揮政府的主導作用，加大投入并設立專項基金，鼓勵政府、社會團體、基層群眾性組織和企業的互相合作，通過良性互動，發揮優勢互補的作用，提高社會和家庭對促進學生營養健康的認識和投入，共同改善學生營養健康。

（二）以營養健康價值為導向，以立法規范為支撐

大力開展營養健康價值導向教育宣傳。可持續性的營養餐計劃不僅僅是為學生提供食物，對其進行營養教育也是一項非常重要的工作。隨著學生營養知識水平的提升，他們對營養餐的依從性也更強，營養干預才能取得良好的效果。學校應該將學生飲食觀念和行為的培養、膳食營養和食品安全知識的獲得等貫穿于課程之中，學校教師要擔起宣傳營養知識的責任，推動該政策的實施。

在立法規制方面，建議著手制定《兒童營養法》等，推動營養餐立法，為營養改善計劃的長期實施提供法律保障。為了確保資金使用安全，建議加入嚴格準入、審計制度。對于濫用、欺詐或偽造手段獲取學校營養餐專項資金的人員進行一定的處罰，保障營養餐資金用在刀刃上。只有有了法律這一堅強后盾，兒童營養改善計劃才能長久而有序的發展。

（三）創新實施方式，因地制宜

因地制宜，突出地方特色。不同地區農村義務教育階段中小學生的營養健康特點、食物資源和飲食習慣有所不同，全國性的學生營養餐項目如果采用自上而下的集權式管理模式，存在服務性差、溝通協調不良等問題，只有因地制宜，才能充分發揮地方特色，故要結合當地特點，因地制宜開展多途徑、多形式的“營養改善計劃”，如為學生提供營養均衡的早餐或午餐，為住宿生提供一日三餐;科學制定供餐食譜;結合營養強化食品或營養包等。

（四）加強監管制度建設

農村義務教育學生營養改善計劃辦公室督查組在2016年考察后指出，有的學校存在樣品留樣、衛生消毒、原輔材料存放等要求落實不到位的問題。近期發生的多起食堂食材腐敗事件以及企業配餐出現的食品安全問題也常常見諸報端，說明食堂食材貯存與企業配餐的招投標及管理存在很多問題。故要加強監督管理，確保食品安全和資金安全，讓“每一分錢都吃到學生嘴里”，確保孩子吃得放心、吃得安全、吃得健康。

學校食堂作為營養餐的貯存、制作和處理的第一現場，是監管的重點。食堂安全衛生考核應當對硬件設施方面有明確的要求，做好24小時食品留樣等一系列的考核監督，政府可采取不定時抽查走訪等方式對此進行監督管理。

政府作為學校與企業的橋梁，也應當受到監管。在資金使用和招標方面，要及時發布公告、公平公開競爭，對投標人的資質要有嚴格的要求，并組建專家團隊對企業進行相關的審核保證招標單位的優良，而非一味看重價格低。在食品安全方面，由食品監督局主管營養餐的質量問題，進行定期監測和不定期抽查。

除此之外，還要完善社會組織的監督機制。以下發文件和出臺政策的形式，在制度文本中確定賦予社會組織以合法的參與地位，遴選社會信譽度高且機構運作規范的第三方組織來執行監督職責，以保證治理過程中權力行使的透明性和公正性。

我國農村義務教育階段“營養改善計劃”涉及多個部門，具有長期性、受眾面廣、資金投入大、涉及部門龐雜的特點，在社會轉型的大背景下，該計劃正在往多方協作、共同管理的趨勢發展。協同治理理論構建的“主體—目標—方式—過程”四維度模型，有效地將計劃參與的主體、實施方式、目標追求和實施過程有機地銜接起來，從而尋求與政府管理戰略意圖相適應的治理模式，在提升治理現代化的同時，亦是為“營養改善計劃”求得了更大的發展空間。為克服實施主體參與的“片面”、目標考核的“形式化”、實施方式的“單一”、實施過程的“缺乏監督”等局限性程度，通過制度建設、多方協作、價值引導和法治規范的四位一體式聯動改進與完善，希冀計劃管理模式能以更為規范和成熟的形式出現，提高“營養改善計劃”的有效性和科學性。

參考文獻：

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◎編輯 武生智