區人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的調查與思考

為進一步提高人大預算審查監督的針對性和有效性，更好地發揮人民代表大會制度支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度作用，青浦區人大工作研究會就近年來區人大及其常委會對預算審查監督的主要工作、程序和方法，主要成果和積累的基本經驗開展了調查，同時對預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的實踐中的若干問題進行了深入地分析和思考。

一、基本情況

區人大及其常委會始終把對預算審查監督工作放在重要位置，審查監督的重點正在向支出預算和政策拓展轉變。

1、形成了增強預算審查監督實效的基本做法

提前介入。區政府開始編制下一年度預算時，區人大常委會有關工作機構及時跟進，了解編制要求，組織調研，做好預先審查和初步審查。加強預算解讀。在區人代會上，將區政府預算收支和政府預算安排及措施等，以圖文并茂的形式編輯成冊，提高預算報告的可讀性。加強聯動形成合力。發揮各委室的專業特長，聘請預算審查咨詢專家參與，發揮了智庫作用，形成了監督合力。強化日常監督。平時保持與財政、審計部門的聯系，了解動態，掌握預算執行情況以及執行中存在的問題，同時開展專項監督工作，提升預算審查監督深度。

2、初步實現了由程序性監督向程序性與實質性監督并重轉變

一是實現了全口徑預算審查，即對一般公共預算、政府性基金和國有資本經營預算三本帳實現了全覆蓋。二是加強了對預算草案、執行、決算、審計及審計整改等工作的審查監督，決算草案更加完整。三是重視調研質量，要求相關單位除了提供預算資金使用情況，還必須提交績效報告，體現了審查監督的嚴肅性。四是信息公開更全面，實現了政府預決算、區本級部門預決算、政府性債務、區本級與部門“三公”經費預決算等全部按照法律規定時間公開。五是加強了制度建設。區人大先后制定了《青浦區人民代表大會常務委員會預算審查咨詢專家管理辦法（試行）》等，建立區人大常委會預算工委、區財政局、區審計局績效管理三方會商機制。

3、達成了開展預算審查監督的基本共識

依法開展審查監督是取得成效的基本保障，深入調研是提升審查監督質量的有效途徑，以民為本是開展預算審查監督的出發點和落腳點，形成合力是深化預算監督工作的必由之路。

二、 需要進一步加強和改進的主要問題

一是對支出預算和政策的關注度有待提高，尤其是對總量與結構的審查尚有距離，對預算數據背后的政策制定和執行了解渠道不多，缺乏系統性、整體性思考;二是預算審查監督的內容比較寬泛，深化細化不夠，這一問題在部門預算的監督中比較突出，事后監督多，事前、事中監督偏少，績效監督不夠深入，抓手尚未形成;三是方法手段比較傳統，僅限于視察、調研、聽取匯報等方式，特別是直接聽取受益人和管理相對人的意見建議比較少，運用互聯網這一高效、便捷的平臺不多，創新力度欠缺，區人代會僅發放書面報告，審議預算報告時間短，審議發言缺乏針對性，公眾參與更少。

三、 對若干問題的認識和思考

2018年初，中共中央辦公廳印發了《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》（以下簡稱指導意見），對地方人大全面深化預算審查監督工作提出了許多明確要求。

1、對人大預算審查監督工作重要性和著力點的認識要有新提高

區人大常委會、全體人大代表對此項工作重要性的認識程度，決定了開展預決算審查監督的廣度和力度、對著力點的把握，是有針對性開展監督和取得實效的前提。

按照指導意見精神，重點轉向后首先要正確定位。預算數字中有政治。根據全面深化改革的總要求，人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展，就是要真正實現人大對預算審查監督從程序性向程序性與實質性結合的轉變。要研究切實提高程序性審查監督中的質量。

要組織好全體區人大代表全面系統地學習領會黨中央的重要決策部署，聯系本地區實際，找準短板，研究對策，把思想統一到中央的決策上來，行動上落實到正在開展的下一年度預算編制和當年預算調整的工作中去。

2、對預算支出的重點內容把握和審查要有新突破

切實加強人大對支出預算和政策開展全口徑審查和全過程監管，強化政策對支出預算的指導和約束作用。

首先是切實把握好總量與結構的審查。人大及其常委會設定一些條件進行初步篩選，對于民生短板問題，作橫向和縱向比較，確定底線思維，確保基本的資金數量。其次是切實加強對重大投資項目科學性、針對性、合理性的審查。對列入儲備庫的項目可行性研究要充分。切實提高人大在初審時的質量意識，要做好方向性、整體性考量。在做好專題調研的基礎上，區人大常委會可以探索票決方式進行。此外，要進一步加強政府債務的合理性審查。第三，努力做實部門預算的審查監督。每年選擇部分單位，做深做透某一個領域的項目經費使用情況，調研清楚法律法規的規定、政策依據，拿出事實和詳實數據。第四，切實重視對國有資本經營預算的審查監督。針對國有資本收益可控性差的特點，區人大常委會的審查監督需要剛性約束，預算支出要體現戰略性結構調整的調控意圖。區人大常委會每年一次聽取和審議區政府或者有關部門關于國有資本經營預算的專題報告。

3、人大的審查監督隊伍建設水平要有新提升

全體人大代表是開展預算審查監督的主體，專家咨詢成員提供專業支撐，廣大群眾的有序參與是有針對性地開展預算監督的重要基礎。

代表作用的發揮應當體現在預算審查監督的全過程、內容全覆蓋。首先是知情，了解重要的支出預算安排，加強政策解讀，介紹背景及政策依據、標準與績效目標;區政府應當在預算草案編制前，通過座談會等形式，認真聽取區人大代表對重大支出政策方面的意見;對一些需要重點審查的項目，可以組織人大代表參加專題調研;預審前將有關材料交給代表仔細審閱，事先做足功課，為區人代會的審議作好充分準備。

要充分發揮專家咨詢隊伍作用，為預算審查監督提供技術支撐。專家隊伍可以擴容，既有經濟工作、基本建設等領域的人員，也要有教科文衛等方面的專家。

人民群眾的有序參與使做好人大預算審查監督具有更廣泛的民意基礎。人民群眾有序參與的基本途徑有：通過區人大代表聯系人民群眾的渠道，廣泛收集有價值的建議;建立參與庫，成員應當包括社會各界人士，在調研階段組織征詢懇談;通過網絡平臺，了解群眾比較關注的問題和建議等。

4、在審查監督的方法創新上要有新拓展

要進一步提高程序性審查質量和方式方法的創新力度。

更加重視會議審議的質量。全體會議前做好充分的調查研究，更加重視預審工作;對重點支出和重大工程項目，視情況選擇若干內容進行專題審議。區人代會召開期間，恢復大會口頭報告制度，并要保證充足的時間讓代表團審議。區人大常委會會議審議內容事先應當告知常委會組成人員，對專業性較強的議題，建議在會議前聽取專家咨詢組的意見;邀請具有專業知識和熟悉相關情況的人大代表列席會議。會議結束后，對會議的決議或審查意見適時進行跟蹤監督。

更加重視預算績效管理的審查監督。要選擇操作性比較強的行業或專項，進行績效監督;并建議政府將績效評價、監督的成果運用到下一年度的預算安排和政策調整中去。鑒于人大專業人員較少的現狀，建議與高校及科研院所的專家學者合作，充分運用他們的研究成果，探索出符合青浦區特點的績效監督新方法。

更加重視聯動，形成監督合力。對預算的審查監督工作，要形成以區人大常委會為核心，區人大財經委、區人大常委會預算工委為基礎，區人大常委會其他各委室以及各街鎮人大共同參與的新格局。區人大要加強對鎮人大預算審查監督的指導。實際操作中，可以與執法檢查等工作有機結合。這樣的聯動格局，在一定程度上彌補人大常委會專職委員少、專業機構人力資源有限的矛盾。

充分運用審計成果強化審查監督。要繼續密切與審計部門的聯系，充分運用專業審計成果，重點對審計查出的突出問題開展整改專項監督和跟蹤監督。

探索實踐，逐步完善審查監督機制。目前對預算的審查監督已經進入“預算全口徑、參與全方位、監督全過程”的新階段，要在探索實踐的基礎上，逐步完善運行機制。除了目前已經制定的制度和辦法外，建議適時制定人大代表對預算審查監督的辦法、審查監督項目產生的辦法、全過程監督的實施意見、關于預算績效管理監督辦法、人民群眾有序參與監督辦法等。按照監督法和中辦指導意見，根據審查監督工作需要，在區黨委的支持下，對重大事項或特定問題組織調查;專題會議上，代表也可以質詢，以提高監督的嚴肅性。

著力做好預算聯網監督工作。要主動適應信息社會發展的要求，在區委的領導和上級人大的指導下，加快建設區人大常委會預算監督網絡中心，與區財政國庫收付中心、區審計執行監督平臺、區財政信息共享平臺實現聯網，充分運用聯網監督平臺，實時了解預算編制和執行情況、預算信息和績效目標、績效評價結果等情況，人大代表也可以運用這一平臺及時反映社會各界的意見建議，從而切實提高審查監督的針對性和有效性。