改革激發(fā)活力法治助推創(chuàng)新

顧曉卿

為進一步從法治上保障和促進科技創(chuàng)新中心建設，市人大常委會一直在努力——2017年，將制定《張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》列為立法預備項目，并組織開展立法調(diào)研;2018年，將制定《上海市推進科技創(chuàng)新中心建設條例》列為立法預備項目，并開展大調(diào)研;2019年，將制定《上海市推進科技創(chuàng)新中心建設條例》列為正式立法項目，9月，條例（草案）提請市人大常委會會議審議。

優(yōu)化制度環(huán)境 推進縱深發(fā)展

加快建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心是黨中央、國務院交給上海的重大戰(zhàn)略任務，也是上海服務國家發(fā)展的重大歷史使命。習近平總書記高度重視上海科創(chuàng)中心建設工作，近年來提出了一系列重要指示和要求。2016年，國務院印發(fā)《上海系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗加快建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心方案》，對上海推進科技創(chuàng)新中心建設作了系統(tǒng)部署。在市委、市政府的正確領導下，本市各部門通力協(xié)作，上海科技創(chuàng)新中心建設的重大布局基本確立，全社會對科創(chuàng)中心建設重要性的認識不斷提升。

科創(chuàng)中心建設的制度環(huán)境也在優(yōu)化，本市先后出臺了《中共上海市委上海市人民政府關于加快建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見》和《關于進一步深化科技體制機制改革 增強科技創(chuàng)新中心策源能力的意見》等一系列改革舉措，科技創(chuàng)新中心建設的“1+9+X”的政策體系已具雛形。同時，全面創(chuàng)新改革試驗、自貿(mào)試驗區(qū)及臨港新片區(qū)建設等一系列改革試點的啟動和推進，為科創(chuàng)中心建設提供了有力支撐。但政策體系層級不高、穩(wěn)定性不強、適用面不廣等弊端，也影響了相關政策的落實，不利于科創(chuàng)中心建設向縱深推進。

科技創(chuàng)新中心建設本身就是創(chuàng)新事業(yè)，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，沒有成熟的模式可以效仿，只能向改革開放求經(jīng)驗，以創(chuàng)新發(fā)展立模式。但創(chuàng)新發(fā)展絕非任意作為，尤其是涉及政府權力體系重構和各方主體權利義務調(diào)整的突破性舉措，地方政策的“可作為”余地有限，也恰為地方立法留下空間。此外，立法活動本身就是一個充分開展論證、凝聚各方共識的良機，有利于各方主體充分表達利益訴求，明確各自定位功能，整合各方資源，共同推進科創(chuàng)中心建設。

把準立法定位 完善法治保障體系

科創(chuàng)中心建設是一項系統(tǒng)工程，雖然目前國家和地方層面都沒有制定有關科技創(chuàng)新中心建設的法規(guī)，但有關的地方法規(guī)規(guī)章就達20余部，涉及科技、經(jīng)濟、金融、教育等諸多領域，有必要通過制定《上海市推進科技創(chuàng)新中心建設條例》，圍繞科創(chuàng)中心建設的總體目標和框架，開展頂層設計，做好與相關法規(guī)的銜接，進一步梳理完善法規(guī)體系，統(tǒng)籌各領域資源支持科創(chuàng)中心建設。條例（草案）立足“中觀”層面，注重可操作性，能夠細化的盡可能細化，尚不具備細化條件的，提出前瞻性的發(fā)展方向，為改革和立法留下支撐和空間。

為進一步發(fā)揮條例的基礎性法律的作用，推動科創(chuàng)中心建設法治保障體系的完善，市人大教科文衛(wèi)委在審議報告中建議完善配套制度體系，對科技資源信息平臺的建設運行、非共識項目的適用范圍和管理辦法等明確由市政府及有關部門制定配套規(guī)定，以推動相關工作的落實。同時，為處理好規(guī)范和創(chuàng)新、改革和法治的關系，建議在條例（草案）中增加優(yōu)化法治環(huán)境建設的內(nèi)容，明確人大、兩院職責，對于不適應科技創(chuàng)新中心建設需要的地方性法規(guī)、政府規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件，制定主體應當及時修改完善;創(chuàng)新主體認為法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的內(nèi)容不適應科技創(chuàng)新中心建設需要的，可以向相關部門提出修改或廢止建議。

創(chuàng)新治理體系 打造優(yōu)良創(chuàng)新生態(tài)

為更好實現(xiàn)“最寬松的創(chuàng)新環(huán)境、最普惠公平的扶持政策、最有力的保障措施”的立法目標，條例（草案）著力創(chuàng)新管理方式，加強服務，發(fā)揮創(chuàng)新主體作用，打造良好的創(chuàng)新生態(tài)。

激發(fā)創(chuàng)新主體活力。各類創(chuàng)新主體是建設科創(chuàng)中心的基本承載力量，需要為其開展科技創(chuàng)新活動提供良好的制度環(huán)境。為此，條例（草案）根據(jù)各類主體在科創(chuàng)中心建設中的特色功能，將創(chuàng)新主體單列一章，明確公平參與的原則，進一步激發(fā)各類創(chuàng)新主體活力。調(diào)研中，不少代表和專家提出，隨著創(chuàng)新模式和形態(tài)日益多樣化，自然人也逐漸具備了科技創(chuàng)新的能力，特別是在人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等領域，大量創(chuàng)新都是自然人完成的。為此，市人大教科文衛(wèi)委建議，把自然人也作為重要的創(chuàng)新主體，明確創(chuàng)新主體的范圍是包括企業(yè)、科研事業(yè)單位、社會組織、自然人等在內(nèi)的組織與個人。同時，建議進一步明確各類創(chuàng)新主體的權利和義務，有利于進一步引導科技創(chuàng)新資源向創(chuàng)新主體集聚，提高政策精準性和資源配置效率，引導各類創(chuàng)新主體發(fā)揮特色功能，共同推進科創(chuàng)中心建設。

完善政府服務。從當今世界科技創(chuàng)新的趨勢上看，科技創(chuàng)新越來越具有一體化、融合化、扁平化、短期化的特點，而傳統(tǒng)的科技創(chuàng)新管理體系采用自上而下的管理方式，政府既是科技資源配置的主導者，又是科技資源配置效果的審核者，各類創(chuàng)新主體的主導性較差，活力與動力不足，創(chuàng)新效率也難以提升。為確保條例得到有效落實，提高行政效能，更好地為創(chuàng)新主體服務，市人大教科文衛(wèi)委建議：加強統(tǒng)籌服務能力，進一步明確科技創(chuàng)新中心建設推進機構的職責，明確市、區(qū)兩級科技創(chuàng)新中心建設的綜合協(xié)調(diào)機制和牽頭部門，重點加強科技創(chuàng)新政策、土地資金等要素投入和公共服務等方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào);發(fā)揮財政科技投入的帶動效應，加強財政科技投入聯(lián)動與統(tǒng)籌管理，減少多頭管理、重復投入，提高財政資金使用效益，更好發(fā)揮財政投入的保障、引領作用;建設統(tǒng)一的科技創(chuàng)新資源信息平臺，為創(chuàng)新主體提供更全面便捷的服務，建設包括科技創(chuàng)新資源、科技投入、科研項目綜合管理、科研誠信管理、科技創(chuàng)新政策發(fā)布等信息在內(nèi)的統(tǒng)一科技創(chuàng)新資源信息平臺。同時，為凸顯政府管理服務對科技創(chuàng)新中心建設的重要作用，建議修改有關章節(jié)名稱、調(diào)整條款次序，將“政府管理服務創(chuàng)新”單列一章。

營造良好創(chuàng)新生態(tài)。科技創(chuàng)新已經(jīng)不再是科學家們在“象牙塔”里的事情，而是和經(jīng)濟社會的方方面面緊密結(jié)合，需要通過市場、產(chǎn)業(yè)、社會等各個方面的融通整合，形成有利于創(chuàng)新的社會公共環(huán)境。條例（草案）圍繞創(chuàng)新主體需求，從金融支持、知識產(chǎn)權保護和創(chuàng)新環(huán)境建設等角度對影響科技創(chuàng)新的關鍵環(huán)節(jié)和重要方面作出了規(guī)定，體現(xiàn)了科技創(chuàng)新中心建設與其他“四個中心”建設、自貿(mào)區(qū)建設聯(lián)動發(fā)展，以及長三角一體化、聚焦張江等上海特色。同時，為進一步強化創(chuàng)新生態(tài)建設，市人大教科文衛(wèi)委提出增加相關條款，明確本市優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)的目標任務，體現(xiàn)用制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新來保障和促進科技創(chuàng)新的理念。此外，為更好發(fā)揮上海在區(qū)域創(chuàng)新和對外開放合作中的獨特作用，體現(xiàn)“開放包容”的價值取向，建議在條例（草案）中明確長三角協(xié)同創(chuàng)新的總體目標、基本原則和重點內(nèi)容，表明本市推動創(chuàng)新資源共享、重大產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的決心和主動開放對接、做好服務的態(tài)度。同時，要把科技創(chuàng)新放在經(jīng)濟全球化的大背景下進行謀劃，提高對外開放水平，更好融入全球創(chuàng)新體系，提高上海科技創(chuàng)新中心建設的全球影響力，明確本市鼓勵各類創(chuàng)新主體通過設立海外研發(fā)中心等途徑更好利用國際創(chuàng)新資源，支持外商投資企業(yè)在滬設立研發(fā)中心，參與本市研發(fā)公共服務平臺建設，承擔政府科研項目等。