日本應對人口老齡化的經驗和啟示

林新真 陳成沐

摘 要：日本是發達的資本主義國家，人口過億，已進入老齡化社會，但其養老制度具有起步早、覆蓋面廣、制度健全等優勢，研究分析日本養老制度建設，對于我國具有十分重要的意義。描述了日本養老歷史和現狀，分析日中養老制度的差異，提出強化頂層設計統一養老制度、推廣基本養老完善養老體系、拓寬資金渠道保證持續運行、優化調整機制提高保障水平、創新發展方式促進產業升級等建議。

關鍵詞：老齡化 養老制度 養老保險 養老產業

一、日本養老歷史和現狀

（一）日本人口概況

日本全國總人口1.27億人，居世界第10位，近年來其出生人口少于死亡人口，人口總量呈自然減少狀態，人均壽命83.4歲，連續20年世界排名第1，人口年齡中位數47.3歲，居世界第2位（摩納哥第1），比中國人口年齡中位數多10歲，比亞洲人口年齡中位數多16歲。日本是人口超老齡化加高齡化國家。1970年步入了老齡社會，1995年晉級深度老齡社會，2005年陷入超老齡化社會。2017年9月，65歲以上人口達3514萬，占總人口的比例27.7%，世界排名第1，80歲以上的老年人占比超7%，預計到2035年，日本65歲以上的老年人的占比將達30%以上，是世界上極少數高齡國家之一。

（二）日本養老制度

日本老年人多，人均壽命長，除了經濟高度發達、生活水平高外，其中重要原因是老有所養、晚年無憂，日本的養老制度及養老體系較為成熟。日本的養老制度起源于第二次世界大戰之后，1959年日本頒布了養老保險方面的法律《國民年金法》，1962年實現了國民養老及醫療社會保險全覆蓋，于1985年進行重大修改，并建立了分級養老保險制度。第一級是基礎年金制度，實行強制保險，規定20-60歲擁有居住權的所有居民必須參加養老保險，對無收入老人、單親家庭、殘疾者、5人以下小工業者的被雇傭者等弱勢群體，實行福利年金制度，費用全部由國家負擔。第二級是雇員年金制度，屬于強制保險。雇員年金又細分為以企業（雇員5人以上）在職人員為對象的“厚生年金”和以公務員、公營企業職工為對象的“互助年金”，加入二級保險者自動加入一級國民年金。因此，這是國民養老保險一種附加年金，投保對象限定工薪階層，費用由政府、企業，個人共同負擔。同時還從雇員年金費中抽取3.5%的資金組成私營企業的退休補貼金，作為基礎養老保險年金的補充。第三級是職業養老保險，屬自愿保險性質，參保對象為私人機關經營管理者的職業養老金或公司養老金，有厚生年金基金、適格退職年金、國民年金基金等種類，加入職業養老保險者必須加入第一、第二級養老保險。國民年金、雇員年金、職業養老保險“三級并行、層層疊加”的制度架構，在保證全體國民基本養老保障的前提下，滿足不同層次的個體需求。

（三）日本養老模式

日本人的養老模式是多種形式并存的，主要有養老院、居家養老、社區互助三種模式。一是養老院養老。日本養老院按產權性質可分為公立和私立養老院。全國各地建設了健康恢復型養老設施3100處和老年療養醫療設施3700處，參加保險并足額繳納保費的居民均可申請入住公立養老院。私立養老院目前已超2萬家，每家養老院平均擁有50間以上房間，生活自理無障礙者入住費用與當地中等水平地段的租房費用相當，大部分老人能夠承擔的起，因此很多日本老人選擇住在養老院。二是居家式養老。日本養老院大部分建在郊外，進出不便，親屬探視困難，雖然養老院設施完善、服務質量好，但受傳統觀念影響，70%以上日本老人選擇居家養老，居家老人可以請專業公司上門護理、幫助洗浴、日托護理等，日本還建設很多“托老所”，方便年青人上班、外出時將老人托管。三是社區互助。社區互助主要由非營利性民間組織組成，成員由老人和志愿者組成，為社區內老人提供幫助，組織老人參加各種活動，同時將社區老人的需求向政府有關部門反應，起到上下溝通的效果。

（四）日本養老產業

日本的養老產業經過幾十年的發展，積累了豐富經驗，已發展成為成熟產業。養老服務機構眾多，有公立老年公寓、付費的養老院、老年癡呆癥養老院、介護療養院、社區服務中心、特別養老院等，能夠滿足各類不同人群的個性化需求。日本十分注重老年人的特殊需求，對養老產業實行專業化分工，誕生了一大批老人用品、老年餐飲、管理咨詢、養老服務人員培訓等優秀企業，形成了以養老服務機構為中心的銀發經濟產業鏈。此外，大力發展老年輔助器具產業，品種齊全，技術含量高，如老年人定位儀、步行輔助車、健康監測設備，移動拐杖等。這些器材可購買，一般以租賃形式為主，消毒后循環使用。

（五）日本養老改革

隨著日本老齡化不斷加劇，養老制度中存在的問題不斷侵蝕著養老體制的根基，日本對養老制度進行了動態的系統改革，以確保養老制度可持續發展。一是養老金領取條件的修改。厚生養老金領取比率減少5%，凍結65歲以上的養老金隨物價指數上漲，分步推遲養老金支付年齡，男性從2013年到2025年，女性從2018年到2030年，每3年增加1歲，領取養老金年齡逐步延長到65歲。二是養老金繳納條件的修改，參加養老金繳納的年齡從25歲降到20歲、65歲到69歲之間的在職員工，必須繳納養老金、工資和資金收入全部納入養老金繳納基數，同時為低收入者提供優惠，規定一定收入所得以下，減半繳納國民年金保險費。三是養老基金運營的改革。成立年金經營基金會，聘請專業人員進行管理和經營。逐步將養老保險基金推向資本市場，設立投資專門委員會，對投資資本市場的資金進行嚴格審查，按國際財會標準，公布經營信息，接受國民監督。四是加大財政投入。對基礎養老金的財政負擔，由三分之一提高到二分之一。五是實行老人介護保險制度。對投保人的身心健康、日常看護及疾病預防等做好保障。

二、日中養老制度的差異

中日兩國都是人口大國，同樣面臨少子化、老齡化的挑戰。日本老齡化比我國早20-30年，養老制度較為完備，日中二國在養老制度方面存在以下差異：

（一）法規制度

日本的養老制度從1959年頒布《國民年金法》開始就以法律的形式確定下來，中間雖有調整變化，但前后一脈相承，不斷調整完善，而且保險制度惠及全體國民，甚至在日的外國人也能享受保險待遇。我國1951年開始創建養老保險制度，中間經歷了廢除、恢復、調整，養老制度的創建形式有條例、決定、通知、規劃、意見等多種形式，法律效力低、穩定性差、制度碎片化嚴重，直到2010年才頒布《社會保險法》。此外，機關事業單位、企業在職職工、城鎮居民、農村人口分別實行不同的養老保險制度，多軌并行，待遇懸殊，無形中擴大了不同人群的收入差距。

（二）經費來源

日本老齡化來臨時，已是發達國家，國民收入高、國家財力雄厚，財政投入大，其基本養老保險（國民年金）和介護保險的經費三分之一來源于財政，后來提高到二分之一，日本的養老保險經費從開始就實行個人繳費和財政補助，經費來源長期穩定，沒有歷史欠賬。我國現在仍處于社會主義初級階段，未富先老嚴重，養老保險制度長期處于變化之中，1997年從現收現付改為社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度，已經退休和在此之前參加工作的人員的工作時間，視同繳費，出現大量隱性債務和個人賬戶空帳運行，歷史欠賬多，財政補助資金主要用于機關事業單位和職工養老保險，金額有限，新農合保險資金來源于個人繳費、集體企業籌資，以自我保障為主，財政資金支持較少。2018年末，我國基本養老保險基金累計節存5.8萬億元，資金分散于各社保機構，年投資收益率不足2%，不利于基本養老基金的保值增值。

（三）覆蓋范圍

日本的養老保險覆蓋全體國民，公共養老金、企業補助養老金、個人儲蓄養老金制度層層疊加，確保國民的基本生活。我國養老保險覆蓋范圍小，機關事業單位全覆蓋，國有企業基本實現全覆蓋，城鎮集體企業覆蓋率75%，其他經濟類型企業和農民、自由職業者、個體工商戶等覆蓋率較低。

（四）統籌層次

日本的養老保險實行全國統籌，很好地解決了不同地區經濟發展水平差異給養老保險造成的沖擊。我國養老保險的統籌層次較低，名義上實行省級統籌，調劑的比例和金額有限，大部分省、市仍實行分級統籌，養老保險基金抗風險能力差，跨地區養老保險關系轉續和領取不便，城鄉之間、東部與中西部之間結構性矛盾突出，2018年7月，建立了企業職工基本養老基金中央調劑制度，調劑比例3%，調劑基金總規模2422億，有效緩解了上述問題，但這只是臨時性制度安排，沒有形成全國統一的社會保險制度。

（五）保障范圍

日本老年人自身富有，65歲以上老人擁有全日本50%的儲蓄，還享受高質量的社會保障。年滿65周歲，一次性領取20萬日元用于住宅改造，營造適合老人的生活環境;每年發放10萬日元補助，用于購買老人護理用品;享受免費醫療，并根據老人的健康狀況，發放護理保險費，每月少則5萬日元，多的十幾萬日元;用于聘請專業的護理人員幫助洗澡、打掃衛生、按摩、做飯等介護服務費用報銷90%。我國在職人員退休后，可按規定領取養老金，養老金數量與參加的保險種類相關，生病時可按比例報銷醫藥費，老人護理和老人用品則完全自費。

（六）產業水平

日本的老年產業發達，專業化水平高。有數量眾多、各具特色的養老院、托老所，受過專業培訓的護理人員，還有高科技的老人用品，我國的養老產業剛剛起步，尚未形成完整的產業鏈，養老服務機構少、設施不完善，護理主要由未受過專業訓練的保姆提供，老人用品大多是初級產品，科技含量低。

三、啟示和建議

我國人口正在快速老齡化，盡快建立適合國情的養老保險制度迫在眉睫，借鑒日本應對人口老齡化的經驗，我國應采取以下措施：

（一）強化頂層設計，統一養老制度

改變過去分兵突進、分步實施、重點突破、逐步完善的改革思路，從頂層設計上明確改革的基本路徑，以法律形式確認養老保險制度的基本框架，明確個人、組織、政府的權利義務，以國家強制力保證實施。一是要建立覆蓋全體國民的基本養老保險制度，做到養老保險全覆蓋，有利于縮小貧富差距、彰顯公平正義、促進城鄉融合、共享改革成果，使人民群眾有更多的幸福感、獲得感。二是充分發揮我國的制度優勢，完善省級統籌辦法，實行統一制度、統一標準、統一管理、統一調劑，盡快實現全國統籌的目標。三是變多軌并行為單軌運行。應盡快將4種養老保險合并，化解“雙軌制”矛盾，建立統一的養老保險制度，但要防止平均主義，搞“一刀切”，統一養老制度要體現公平性、流動性、可持續性原則，注意前后制度的對接，制定符合不同職業、不同人群特點的制度安排，創造公平的機會和權利。

（二）推廣基本養老，完善養老體系

在制度設計上，我國有基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險等多層次養老保險體系，但在實際運行中，基本養老保險并未實現全覆蓋，企業補充養老保險發展不平衡，個人儲蓄性養老保險名存實亡，因此應強制推廣基本養老保險和企業補充養老保險，所有20-60歲的國民必須參加基本養老保險，所有企業包括私營企業、外資企業、個體工商戶、自由職業者等人群，都必須參加企業養老保險，對繳費確有困難的人員，給予繳費減免優惠或由財政支付保費，鼓勵個人儲蓄性養老保險，加快形成以基本養老保險和企業補充養老保險為基礎，以商業性養老保險和個人儲蓄性養老保險為補充的多層次的養老保險體系。

（三）拓寬資金渠道，保證持續運行

一是分階段提高最低繳費年限，從15年調整為20年。二是分階段逐步延長退休年齡到65歲。三是提高養老基金運營效率。要放寬投資限制，拓寬投資渠道，引進精英人士參與基金管理，設立專門投資公司進行專業化運作，按照“安全性、流動性、經濟性”原則，提高基金的運營效率和保值增值能力。四是加大財政投入力度。要制定財政投入相對固定的比例，并隨著社會經濟發展和財政收入的增長逐步提高，制定支持養老事業的財政補助標準和稅收優惠政策，支持企業參加補充養老保險和個人儲蓄養老保險。五是國有企業的利潤按比例劃入養老基金，并將部分國有資產劃轉養老基金所有，逐步解決養老保險的歷史欠賬。

（四）優化調整機制，提高保障水平

應根據工資、物價上漲、財政收入狀況，建立養老金正常調整機制，實現養老金的穩定增長，同時實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合，建立養老金待遇水平與繳費金額、繳費年限相掛鉤的激勵約束機制，防止造成新的社會不公和高福利過重負擔，體現個人勞動時間繳納養老保險的貢獻，讓基本養老金隨社會經濟發展而“水漲船高”。同時在老年醫療和長期護理方面，提高報銷比例，減輕老年人負擔。

（五）創新發展方式，促進產業升級

我國的養老產業剛起步，產業鏈不完整，市場空間廣闊、發展潛力巨大，促進養老產業發展，是重要的經濟增長點。一是政策扶持。在土地、財政補助、稅收、信貸、水電煤氣等方面向養老產業傾斜，使養老產業有寬松外部環境。二是科技引領。高校尤其是職業高等學校在招生人數、專業設置上，要充分考慮社會的需求，多培養市場急需的養老產業人才，同時對從事養老產業的專業人員，在工資福利、職稱評聘等方面給予同等待遇，使培養的人才愿意從事養老產業。三是增加投入。在加大財政投入的同時，鼓勵民間資本、外資投資養老產業，不論投資主體的性質，享受同等的優惠政策。四是完善布局。要根據人口密度和老人的分布狀況，逐步完善養老服務機構、托老所、日間照料所的網點布局，提高網點的覆蓋面。五是產業配套。提高養老產業專業化分工，創立、扶持一批專業公司，培養一批專業人才，如設計公司、護理公司、老人餐飲配送公司等。加快發展防老人走失“定位儀”、自動排泄處理馬桶、老人探測器、健康監測設備、遠程醫療終端、廣播體操機器人、喂飯機器人、監視用藥機器人等各類科技產品，提高老年人的生活質量和幸福感，為經濟發展提供新動能。

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