三線城市社會組織的培育和發展

周艷艷

摘 要：黨的十九大報告提出：“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。作為社會治理的重要主體，社會組織被賦予了新的歷史使命。目前，社會組織整體的發展環境不斷優化，孵化培育基地紛紛投入運營，全國社會組織的數量增長較快。但相較于一二線城市，三線城市社會組織發展規模與資源仍不足，社會治理創新進程緩慢。

關鍵詞：三線城市 社會治理 社會組織 孵化基地

黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，并強調要激發社會組織活力。治理的核心在于多元，意味著治理主體不僅有政府、市場還有社會，社會組織作為社會參與治理的重要載體，是推進國家治理現代化的引擎。社會組織在服務社會、反映訴求、協調矛盾、有效監督、保護環境及發展經濟等方面對社會治理具有功能性的作用，X市對社會組織的培育和發展日益重視，也取得較多突破。

一、社會組織培育和發展的現狀

（一）社會組織增長較快

2012年民政部啟動了全國性的社會組織直接登記工作，社會組織數量增長較快。據統計，截止到2018年9月，X市已登記的社會組織總量為2884個，其中社會團體954個，社會服務機構（民辦非企業單位）1924個，基金會6個

數據來源：中國社會組織公共服務平臺

。X市社會組織總量于2017年增加了12.2%。2013―2017年期間，X市社會組織總量年均增長11.8%，比全國社會組織數量年均增長率高出2個百分點，X市社會服務機構數量增長較快。

（二）制度環境不斷優化

1989年，我國開始對社會組織采用的是雙重管理體制，即在申請注冊登記前，須經由業務主管單位審查批準，實行雙重管理、雙重負責的制度。雙重管理體制體現的維穩驅動和風險管控思維，但隨著經濟社會的發展，雙重管理體制越來越不能滿足人民的結社需求。2012年民政部啟動了全國性的社會組織直接登記工作。2015年，X市出臺相關文件規定：除“依據法律法規需要前置行政審批及政治法律類、宗教類社會組織和境外非政府組織在衡代表機構”外，其他社會組織均由各級民政局登記，并取消了社會團體籌備審批階段。為了滿足居民的結社需求，對社區社會組織實行登記和備案并行的雙軌制。同時，對行業性、專業性等社會組織突破“一業一會”限制，鼓勵適度競爭，為社會組織提供良好的發展環境。

（三）政社分開取得突破

十八大提出要形成“政社分開、權責明確、依法自治”的現代化社會組織體制?！罢绶珠_”是黨政與社會組織的角色、身份剝離，政社分開是全面推進社會管理創新和社會建設的重要前提。只有實現政社分開，政府在社會領域的職能才能界定清楚，才能從無限政府變為有限政府，社會組織也能保持自身的專業優勢，避免成為政府部門的附庸機構。X市出臺的相關文件明確指出要嚴格執行中央、省和市關于領導干部不兼任社會團體領導職務的有關規定。2017年9月底，社團的領導干部與社會組織基本脫鉤，約330家行業協會商會完成與行政機關的脫鉤工作。

（四）孵化基地開始拓展

X市自2014年開始在孵化基地建設方面進行探索，2016年底之前，X市本級及各縣市區的社會組織孵化基地陸續掛牌、投入運營。截止至2017年6月，X市一共有13家社會組織孵化基地，共孵化69個社會組織。X市社會組織孵化基地采取的是政府資金支持、第三方社會組織運營、政社合作的模式?；貙υ杏?、萌芽型、支持型等社會組織分別進行孵化培育，孵化周期為一至兩年。以X市社會組織孵化基地為例，孵化流程見圖1。

二、社會組織培育和發展面臨的主要問題

（一）社會組織發展不成熟

中國社會組織公共服務平臺數據顯示，截止2018年10月11日，在中國民政系統登記注冊的社會組織中，湖南省X市社會組織數量為2890個。我國一線城市中，如北京的社會組織數量為12377個，上海的社會組織15631個，廣州的社會組織為7801個，深圳的社會組織為10241個，X市的社會組織數量與一線、二線城市存在較大的差距，三線城市普遍面臨社會組織規模偏小的困境。

X市社會團體的結構分布中，行業協會商會類和學術類社會團體兩類社會組織數量多，行業協會商會類368個，學術類128個，科技類和公益慈善類則偏少，公益慈善類占社團總數5.4%;占X市社會組織總量2.2%。政府和社會急需的公益慈善類社會組織數量偏少，社會團體組成結構失衡。

在2017年X市民辦非企業單位的的結構分布圖中，教育類1422個，占民辦非企業單位數量近80%，科研類12個、文化類61個、衛生類72個，體育類44個，數量相對較少，民辦非企業單位類型分布整體失衡。

總體而言，無論是從規模，還是結構分布，X市社會組織的發展相對滯后，三線城市普遍面臨社會組織發展不足的問題，社會組織在社會治理中的作用沒有得到充分發揮。

（二）社會組織資源不充足

社會組織資源不足主要表現在資金和人才的匱乏。一方面，由于社會組織具有非營利性的特點，經費主要來源于政府支持、成員會費、社會捐贈、服務型收費等，故而資源依賴性較強。有些社會組織一旦脫離政府的支持就難以維持，自我“造血”功能不足。據統計，全市年活動經費在3萬元以下的公益慈善類社會組織占到總數的70%以上，資金不足對于草根組織是致命的瓶頸。另一方面，社會組織面臨人才短缺的困境。據統計，X市民辦非企業單位專職人員13186個，社會團體3244個，X市平均每個社會組織的專職人員數約為6個，有的甚至處于“二人轉”的狀態，人才短缺極大限制社會組織的發展。

（三）監督管理手段較單一

現有社會組織登記主管機關的監管權，監督手段極其單一?！叭髼l例”給予登記主管機關對違規違法組織的處罰力度較弱，對相關負責人的處罰更是存在“盲區”，難以產生遏制和威懾的效力。“郭美美”事件發生后，許多社會公眾要求紅十字會曬賬，但并未得到正面回應，中國紅十字會監督委員會也遲遲未啟動該事件的重查。隨后中國紅十字會承認挪用藝術家捐贈的汶川賑災8472萬元巨款，中國紅十字會受到社會各界質疑，但實際上并未受到有關機構的懲罰。

（四）合作共治理念未強化

當前，社會組織的發展依然受到官本位文化的制約，具體體現為體制內社會組織受到政府的認同，而體制外的社會組織往往缺乏認同并不被信任官本位文化往往導致過度壓制社會組織的發展，使社會組織在國家治理中的作用難以發揮出來。社會組織介入國家治理，必定會牽涉到權力再分配的問題，掌握國家政治權力的黨政部門對此必然會采取小心謹慎的態度。建國后，特別是改革開放以來發生過的一些歷史事件，讓黨政部門對于民間性社會組織存有一定的消極印象。正是由于掌握權力的黨政機關的謹慎態度與不信任心理，使得社會組織參與國家治理進展緩慢，困難重重。

三、對三線城市社會組織培育和發展的啟示

（一）倡導合作共治理念

近年來，政社合作在解決社會問題上的重要性日益凸顯，在自然災害，跨流域水污染治理等方面，社會組織都發揮了積極的作用。要培育和發展社會組織，讓三線城市的社會組織更好的參與社會治理，建立政府與社會組織的合作伙伴關系是前提。倡導共治理念，構建伙伴關系，一方面要求政府必須對社會組織有清晰和正確的認識，意識到社會組織在提供公共服務上與政府之間是伙伴關系而非競爭關系甚至敵對關系，從而賦予社會組織更多的信任，更多的尊重和參與空間;另一方面要求政府將職能定位于社會組織創造和提供寬松的發展平臺，建立以扶持為導向的政策體系，包括明確社會組織發展的總體規劃和目標，制定合理配套的政策體系等，而非干涉社會組織內部事務和業務活動，盡可能地以尊重、平等的態度和方式與社會組織開展全面合作。

（二）構建人才培養體系

要建設專業的社會組織人才隊伍。要加強專業教育，以社會組織專業人才必須具備的素質為目標，在有實力的高校內開設不同層次的社會組織管理專業，設置合理科學的課程結構和培養計劃，為社會組織事業的發展培養大量的專業人才，為社會組織人才的選拔和使用打下堅定的基礎。此外，志愿者可以為社會組織提供源源不斷的人力資本、人才資源。志愿者的參與，大大降低了非營利組織的人力成本，如果沒有志愿者的投入，很多非營利組織的正常運作受影響。由于志愿者參與非營利組織動機的多元化，如果缺乏系統、科學、規范的管理機制，志愿者的行為有可能對非營利組織活動構成一種阻力，甚至會影響非營利組織的公益形象，因此，完善對志愿者的管理制度有利于為社會組織提供充足的人才資源。

（三）加大孵化培育力度

相較于一二線城市，三線城市社會孵化基地的規模還有待擴大。孵化基地需要更加突出幾個作用：一是普及公益理念。以孵化基地為平臺，通過組織面向群眾的公益普及教育活動和引導入駐社會組織開展公益服務，為群眾提供一個接觸公益，體驗公益和參與公益的窗口。二是培育社會組織。通過人殼孵化模式，提供硬件設施和軟件服務，對處在成長過程中的社會組織進行系統地培育和扶持，促進其實持續健康發展。三是增強社會組織能力。邀請專家教授和社會組織管理資深人士為社會組織從業人員提供系統培訓，幫助社會組織改善管理，提升能力和組織績效，提高社會組織整體水平。四是培養社會工作人才。為社會工作人才提供參與社會實踐的機會和載體，幫助其積累工作經驗，提升實踐能力。五是共享公益資源。為社會組織前線搭橋，對各種社會組織的公益資源進行合理高效的配置，引導社會組織之間開展公益項目合作，加強“自我造血”功能。

（四）完善監督管理體制

從一定意義上而言，完善的監管體系是社會組織健康持續發展的必要條件，沒有監管，就沒有社會組織賴以生存的制度保障，就會喪失公益組織存在有所依托的公眾信賴土壤?！笆逡巹澗V要”提出要形成“統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管”的社會組織管理體制。就社會組織管理體制改革而言，就是要建立登記主管部門統一登記、全面負責、業務主管部門、職能管理部門各司其職、協調配合，各級政府部門分級負責、依法監管的社會組織管理體制。一是完善與監管相關的法律和制度，區分不同的監管事項，建立和完善主管部門與業務主管部門、職能管理部門之間的協調機制。二是強化政府監管，完善登記注冊管理，加強年度審查，尤其是要強化對社會組織稅收財務監管。三是加強社會監督，社會組織信息公開透明，便于公眾監督;四是培養自律監督。通過加強行業自律、健全內控制度、強化信息公開，才能實現對非營利組織的立體化、全方位、多維度監督。

參考文獻：

[1]李書全，董靜.基于貝葉斯網絡的社會資本與組織安全行為概率評估[J].統計與決策，2018（17）.

[2]余中平，洪嘉一.杭州環保社會組織的培育發展研究[J].浙江樹人大學學報（自然科學版），2018（02）.

[3]徐明婕.公益創投：政府培育社區社會組織的模式創新--以J市L區為例[D].山東.山東農業大學，2018.

[4]馬福云.社會組織發展需培育與監管并重[J].中國黨政干部論壇，2017（03）.

[5]馬慶鈺，廖鴻.中國社會組織發展戰略[M].社會科學出版社，2015：180-193.