中國區域發展七十年暨“十四五”區域發展展望

陳偉偉　王喆

自1949年新中國成立以來，中國區域經濟發展大致經歷了四個階段，發展理念也在動態變化。十八大以來我國區域經濟發展理念迭代升級，逐漸形成四大區域板塊、三大國家級城市群、若干中心城市的多層次和多中心格局，取得了可喜成就，但仍面臨高質量發展、協調發展、制度環境等問題。本文針對這些問題，從優化中心城市布局、擴大西向開放、完善市場制度、調整產業結構等方面，對十四五時期我國區域經濟發展提出建議和展望。

一、中國區域發展的階段劃分及特點總結

1949年以來，中國區域發展大致可分為四個階段。第一階段是1949年至1977年;第二階段是1978年至1998年;第三階段是1999年至2014年;第四階段是2014年至今。

（一）第一階段（1949—1977年）

建國初期，中國的工業經濟弱小，零散分布于沿海地區，中國的區域經濟發展大致可分為東部沿海地區的零散點狀城市分布和內地兩大板塊。為了促進中國工業經濟發展，當時國家制定的國民經濟發展政策沒有明確的區域發展指向，一是著力于國民經濟恢復和國防建設;二是加大對中西部地區的產業部署力度，如“一五”時期的建設東北重工業基地和重點開發西部的思路;三是綜合考慮區域均衡發展和國際局勢后，全面開展大三線建設。在這種情況下，中國區域經濟發展模式類似于增長極理論的初始狀態，隨著國民經濟的恢復，具有區位優勢、要素優勢、資源稟賦優勢的區域逐漸形成經濟增長極，該區域的中心城市逐漸凸顯出來。

這一階段我國區域經濟發展的特點：一是秉持均衡發展理念，在國民經濟發展政策上沒有明顯的區域指向;二是為促進區域均衡發展，主要是政府主導，沒有市場力量參與，如大三線建設，國家在西北和西南地區建設了大量項目，同時也將很多東部沿海地區的項目直接搬遷至大三線。經過第一階段的建設，我國初步建立了完整的工業體系，同時也為中西部地區的工業發展打下了堅實基礎。

（二）第二階段（1978—1998年）

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，中國開始改革開放，提出要“按經濟規律辦事，重視價值規律的作用”。在區域經濟發展思路上發生轉變，改革開放前，秉持均衡發展思路，改革開放后允許一部分人和一部分地區先富起來。這個階段根據對市場經濟體制的探索又可以分為四個小階段：一是1978—1984年，探索形成的“計劃經濟為主、市場調節為輔”的改革思路;二是1984—1988年，1984年召開的十二屆三中全會確立的“公有制基礎上的有計劃的商品經濟”的改革目標;三是1989—1992年，最終確立了構建社會主義市場經濟體制的目標，標志性事件是1992年召開的黨的十四大，明確提出中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，這標志著全黨在經濟體制改革目標上已形成共識;四是1993—1998年，這一階段主要是社會主義市場經濟體制的建立時期，實際上這一階段一直持續到2002年，因為考慮到區域經濟發展在1999年進入第三階段，所以此處以1998年為界線。

在改革開放和市場經濟體制探索確立的第二階段，東部沿海地區逐步開放，深圳、珠海、汕頭、廈門等特區相繼建立，沿海的區位優勢、要素優勢等充分釋放，東中西部間的差距隨之擴大。中國的區域經濟逐漸呈現出東部沿海地區的帶狀以及中西部內陸地區兩大板塊。

這一階段我國區域經濟發展的特點，一是區域經濟發展理念發生轉變，由過去的均衡發展理念向非均衡發展理念轉變，允許一部分地區和一部分人先富起來;二是市場經濟體制逐步確立和完善，東部地區的要素活力和市場活力得到充分激活，隨之東中西部之間的差距逐漸拉大。經過這一階段的建設，我國東部地區實現率先發展，也為后續的“先富帶后富”以及東中西部協調發展打下了堅實的經濟基礎。

（三）第三階段（1999—2014年）

經過第二階段的發展，東部沿海地區和中西部地區的差距拉大。從1999年開始，中央逐步推動東中西部和東北地區的協調發展，中國區域經濟發展進入第三階段。這一階段，國家相繼實施三大區域發展戰略，即1999年國家開始實施西部大開發戰略。2003年國務院發布《關于實施東北地區等老工業基振興戰略的若干意見》，開始實施以產業轉型為目標的東北老工業基地振興。2006年國務院發布《關于促進中部地區崛起的若干意見》，開始實施中部崛起的區域發展戰略。一直到2014年新的區域發展思路形成前，中國區域發展處于第三階段，基本形成了東部沿海地區率先發展、中部崛起、西部大開發、東北振興四大板塊。

另外，為促進四大區域優勢互補，區域間協調發展，2011年6月8日，國務院印發我國首個全國性的國土空間開發規劃《全國主體功能區規劃》，該規劃將我國的國土空間劃分為四類區域：一是優化開發區域，二是重點開發區域，三是限制開發區域，四是禁止開發區域。在該規劃指引下，不同區域的主體功能會有差別，不同區域可以有效避免功能重疊、重復建設、惡性競爭，從而實現區域間分工和協作。

這一階段區域經濟發展的特點：一是在第二階段東中西部差距拉大的基礎上，開始實施旨在促進東中西部協調發展的區域發展戰略，區域發展思路從第二階段的非均衡發展，轉變為東部率先發展與東中西部協調發展兼顧;二是為促進四大區域協調發展，制定了第一個全國范圍內的國土空間規劃，對不同區域的功能進行區分，促進區域分工和協調。經過第三階段發展，中國區域間的差距縮小，中西部地區和東北地區的基礎設施建設等也有很大改善，但是東部地區和其他三個區域的差距仍然明顯。

（四）第四階段（2014年至今）

2014年黨的十八屆三中全會以來，黨中央逐漸形成了新的區域發展思路，在原有四大區域基礎上，陸續提出京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化等發展戰略，十九大確定實施區域協調發展戰略，建立更加有效的區域協調發展新機制。以城市群為核心推動形成主要經濟區，在空間上先集聚成點、后擴散于帶、再輻射為面成為這一階段區域經濟發展的主要特征。在推動城市群發展方面，約有30%的人口生活在京津冀、長三角、珠三角、長江中游、川渝、關中、中原、遼中南、山東半島、海峽西岸等十個城市群，創造了全國約60%的國內生產總值，這十個城市群已經成為我國經濟發展的十大支柱;在促進主要經濟區發展方面，我國正在推動建設“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展和推進海南全面深化改革開放的六大國家戰略。整體上看，當前我國已經形成了三個層次的區域經濟發展格局：一是在大區域層次形成東部沿海地區、中部地區、西部地區、東北地區等“四大區域”;二是在城市圈和經濟帶層次形成十個城市群、六個主要經濟區;三是在中心城市層面形成若干區域經濟的中心城市。

這一階段區域經濟發展的特點：一是持續促進四大區域協調發展;二是根據現有優勢區域促進都市圈建設，并通過交通干道、海路、河道等促進中心城市的輻射帶動作用，形成點軸開發和網絡開發的模式;三是以更加開放的姿態建設“一帶一路”，促進國內區域經濟與全球經濟協調;四是以粵港澳大灣區建設等為抓手，從科技創新、產業協同入手，加快培育發展新動能、實現創新驅動發展，提升我國經濟創新力和競爭力。

二、當前中國區域經濟發展存在的問題分析

中國區域經濟發展到第四階段，區域布局已形成多層次、多中心、點軸結合、全面開花的發展模式，這是一個從增長極到點軸開發，再到網絡開發的完善和進化過程，意味著我國區域經濟發展符合經濟規律且已進入較高級階段。成就令人欣慰，但也要看到以往大尺度的區域戰略和過于碎片化的區域規劃和政策指導，實際操作性、指導精準性和市場統一性都面臨越來越嚴峻的挑戰，這些突出問題需要我們在“十四五”時期認真研究破題，下足繡花針功夫加以解決。

（一）區域經濟高質量發展問題

我國區域經濟在經過四個階段發展后，在規模、產能等方面都已經具有較高水平，尤其在2001年加入世界貿易組織后，要素活力充分釋放，中國經濟快速增長，區域經濟規模、產能、產值都得到了相當程度的提升。但是，在當前全球經濟疲軟，中美貿易爭端呈現長期化、復雜化等背景下，外部需求下降，我國區域經濟過去為全球需求配套的產能優勢逐漸體現為產能過剩等問題。在內需方面，消費者權益意識、環保意識、健康意識等逐漸提升，對產品品質和個性化的要求日益提升，由過去的追求“量”轉變為追求“質”。內外因素的疊加，相應的就對我國區域經濟發展的質量提出了更高的要求。

當前我國區域經濟發展的首要問題是高質量發展問題，主要體現在經濟增長內生動力不足，新舊動能轉換速度相對較慢。區域經濟創新驅動力不強，尤其是中西部和東北地區，在經濟下行壓力下，仍主要依靠固定資產投資等要素投入手段穩定經濟。未來政策發力點在于強化區域科技協同創新發展，加快實現從要素投入驅動向創新驅動轉變。

（二）區域經濟協調性問題

我國區域經濟已經處于從增長極向點軸開發，再到網絡開發的模式轉變，形成了多層次的區域經濟體系。在這個多層次區域經濟體系中，如果不同層次的城市在經濟規模等方面存在差異，這是符合經濟規律的。但除此之外，我國區域經濟的協調性還體現在以下幾個方面：

一是“四大區域”仍存在較大差異，東部地區經濟發展程度較高，而中西部地區和東北地區經濟發展程度相對落后。此外，南北間的差距也比較明顯且呈擴大化趨勢。除東中西、南北間的差距外，區域差異還表現在城鄉之間，城市經濟比重遠高于農村經濟比重，且差距持續拉大;二是不同區域、不同城市圈之間的產業結構缺乏互補性，導致區域間產業同構，難以有效合作和協同。分析當前幾個主要區域的產業發展戰略，可以發現其產業布局在先進制造業和新興產業等方面均具有較強的相似性，這極大的影響了我國區域經濟發展的整體性與系統性;三是不同區域的基本公共服務等軟環境存在較大差異，如在教育、醫療、養老等基本公共服務上呈現明顯的東高西低局面。

（三）區域經濟制度環境問題

得益于區位優勢，同時也得益于改革開放的政策優勢，我國東部地區在政府引導和市場配置資源的雙重作用下，在過去四十年實現了迅猛發展。當前我國區域經濟發展面臨的制度環境問題，一是要實現東部地區與中西部地區和東北地區的良性互動，在政府引導下促進東部的要素向其他區域流動，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。中西部地區和東北地區自身要進一步完善社會主義市場經濟體制，強化市場配置資源的作用。二是要注重制度建設的穩定性，經過試點總結出來的好經驗要通過法律法規等形式將其制度化，保證制度環境的穩定性，強化市場主體對制度穩定的預期。

三、“十四五”時期中國區域發展展望

新時代我國區域經濟的發展思路已經迭代升級，形成了以國家中心城市為牽引，以培育都市圈和城市群為抓手，促進大中小城市協調發展，統籌東中西和平衡南北方的區域發展新思路。從國際經驗看，中心城市、都市圈都是一個國家經濟社會發展的戰略支撐，國家的很多戰略職能都由中心城市組成的網絡來承載完成。“十四五”時期是我國由全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期，區域經濟的高質量協調發展問題將是影響我國社會主義現代化建設的關鍵問題。建議“十四五”時期從以下方面破題發力，進一步優化區域協調發展空間布局。

（一）形成基于城市群和都市圈的格局

目前我國的三大支柱性城市群為京津冀、長三角和粵港澳大灣區，這三大城市群均分布于東部沿海地區。中西部地區雖然分布有關中、成渝、中原等城市群，但是其戰略地位和體量相對偏低，而且西安和成都連線以西的廣大地區缺乏相應的城市群，關中城市群和成渝城市群難以對蘭州以西的廣大區域（如青海、新疆等省區）產生明顯的輻射帶動作用。

因此，未來要通過市場要素自由流動、基礎設施網絡共建、生態環境協作補償、基本公共服務均等化等機制，促進城市群和都市圈內部不同規模城市和城鎮間的相互協調發展。一方面要進一步優化提升東部沿海地區的中心城市和城市群，使其強者更強。認真研究、全面謀劃在環渤海地區（京津冀地區、遼寧沿海地區、山東半島地區）建設環渤海大灣區的可行性和操作性，爭取在“十四五”將其上升為國家戰略;另一方面建議適當向中西部傾斜，如考慮在蘭州、烏魯木齊等設立國家中心城市，通過發揮中心城市的引領作用，帶動周邊區域組團發展，進而通過交通干線與成渝、關中等城市群組成中西部地區網絡開發的格局。

（二）擴大對外開放和西向開放

對外開放是我國經濟快速增長的動力之一，在區域經濟對外開放方面最先從東部沿海地區開始，逐漸向內陸、西部沿邊地區轉移。我國區域經濟經過四個階段發展之后，已經由速度至上轉變為高質量發展，東中西部的協調發展也具有了較強的經濟和產業基礎，中國的城鎮化由此進入了高質量發展階段。

因此，為了促進中西部地區和東北地區發展，一方面要繼續擴大東部沿海地區對外開放，特別是在環渤海地區結合東北亞自由貿易區建設實施深度對外開放，強化東部地區對中西部和東北地區的輻射帶動作用;另一方面建議擴大“西向開放”，讓西部地區，尤其是新疆成為我國對中亞、西亞和東歐開放的前沿地區，結合“一帶一路”促進中西部地區崛起。

（三）完善市場機制優化資源配置

中國過去的區域發展由政府主導，在進入第四個發展階段后，已經形成了多層次、多中心的區域發展體系。下一步工作重心，一方面是政府做好監管，通過完善市場準入、市場競爭法律法規及監管執法體制，深入實施公平競爭審查制度，搭建合作平臺，提升基本公共服務，為市場主體打造良好營商環境;另一方面應該進一步完善市場機制，充分發揮市場在資源配置和協調區域關系中的決定性作用。在東部與中部、西部和東北地區的協調發展中，通過市場手段，促進人才、資金、土地、技術等要素在不同區域自由流動，推動區域協調發展。

（四）調整產業結構促進區域功能互補

不同區域協調發展的前提是區域分工不同，在產業鏈、價值鏈等方面具有較強互補性。如果不同區域在主導產業布局上存在較強相似性，則最大可能是區域間相互競爭。中國國土面積廣闊，東部和中部、西部、東北地區形成梯次發展格局，這對當前中國經濟來說實際上是一種優勢，東部沿海地區以京津冀、長三角和粵港澳大灣區三個國家級城市群推動產業轉型升級和創新驅動，東部沿海地區的傳統產業則可以向中西部地區轉移，這種轉移方式符合區域經濟發展規律，也是中心城市輻射周圍城市的一種方式。

因此，未來區域經濟發展，一方面應充分考慮各區域的稟賦優勢，從全國一盤棋的高度綜合考慮不同區域的互補性和協同性，進而確定各區域的產業定位與分工;另一方面地方政府應根據自身實際情況與相關區域展開合作，取長補短，切忌好高騖遠。

（陳偉偉，中國宏觀經濟研究院體管所助理研究員、博士。王喆，中國宏觀經濟研究院體管所主任、副研究員）