特定問題調查之“特定范圍”探析

戴激濤

一、問題的提出

在我國，特定問題調查是憲法和法律規定的人大監督權的重要內容，也是防范權力濫用、保障公民權利的有效方式。雖然特定問題調查是一項重要的憲法權力，但在實踐中，各級人大很少啟動特定問題調查。究其原因，除了傳統觀念的桎梏、所涉問題的復雜、啟動要件的嚴苛等因素的限制，還有一個原因可能是，對于何為“特定問題”尚未有明確的法律規定，使得人大在啟動特定問題調查時顧慮較多，導致特定問題調查難以發揮其應有的制度功能。

二、“特定問題”的范圍：基于規范文本的分析

我國現行《憲法》第七十一條雖然明確規定了全國人大及其常委會有權組織特定問題調查委員會，但是對于何時能夠啟動調查，什么是全國人大及其常委會“認為必要的時候”沒有進行明確規定。在其他相關法律和地方性法規中，對于特定問題范圍的規定較為籠統和模糊，一般來說基本參照《監督法》第三十九條的規定，將“特定問題”的范圍界定為“各級人民代表大會常務委員會對屬于其職權范圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的”事項，這是在2006年《監督法》通過后，地方各級人大對特定問題調查進行規定時普遍采用的方式。如2007年安徽省人大通過的《安徽省各級人民代表大會常務委員會監督條例》第四十二條的規定，2007年吉林省人大常委會通過的《吉林省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》第五十九條的規定，2007年黑龍江省人大常委會通過的《黑龍江省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》，2010年四川省人大常委會通過的《四川省〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉實施辦法》第八十四條的規定和2010年云南省人大常委會通過的《云南省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》第六十條的規定，等等。有些地方人大則直接規定“特定問題調查，按照監督法的有關規定提議、決定”，如2008年湖北省人大常委會通過的《湖北省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》第四十二條的規定。

此外，有的地方人大常委會在對某些領域如行政執法領域中的“特定問題”進行規定時，對“特定問題”的范圍進行了明確界定。如江蘇省人大常委會將執法檢查中的“重大的典型違法案件”視為“特定問題”的范疇。2007年江蘇省人大常委會通過的《江蘇省人民代表大會常務委員會關于加強對法律法規實施情況檢查監督的若干規定》（修正本）第十條規定，“對執法檢查中發現的重大的典型違法案件，主任會議可以交由常委會辦事機構進行調查。調查結果應向主任會議報告。主任會議可根據情況，要求有關機關限期處理，有關機關應及時報告處理結果。必要時，主任會議可提請常委會會議審議。對特別重大的典型違法案件，常委會可依法組織特定問題的調查委員會。常委會不直接處理具體案件，具體案件應由法律法規實施主管機關嚴格依照法律程序辦理?！边€有些地方人大將監督司法工作中出現的“重大事項”和“典型違法問題”納入“特定問題”的范圍。如2015年河北省人大常委會通過的《河北省人大常委會關于監督司法機關工作的規定》第五條第四款明確規定了特定問題調查是人大常委會對司法機關工作實施監督的基本方式，第十三條進一步規定：“常務委員會在監督司法機關工作中發現的特別重大典型違法問題，可以依法組織特定問題調查委員會進行調查?！?016年山西省人大常委會通過的《山西省各級人民代表大會常務委員會監督司法工作辦法》第十一條規定：“常務委員會對屬于其職權范圍內涉及司法工作的重大事項，需要作出決定、決議，但有關重大事實不清的，可以依據有關法律、法規的規定組織特定問題調查委員會。特定問題調查委員會應當向常務委員會提出調查報告，作為常務委員會作出相應決議、決定和處理意見的依據?！睆纳鲜鲆幎梢?，我國目前地方立法對“特定問題調查范圍”的規定表現出多元化、多層次、多樣態的特點，既有一般層面的普遍性規定，也有對特殊領域的專門性規定。總的來說，各地人大對特定問題調查的范圍既沒有達成共識，也沒有形成統一標準，這給實踐中特定問題調查工作的開展帶來了操作層面的難題。

三、“特定問題”的范圍：地方實踐之考察

雖然國家層面的全國人大及其常委會尚未啟動過特定問題調查，但地方人大已經有不少開展特定問題調查的實踐典型和優秀范本。在考察近些年來地方人大開展特定問題調查的實踐基礎上，可以發現特定問題調查的制度功能既有傳統的對行政權、司法權的監督，也有公民新興權利的保障方面。如近些年各地人大開展特定問題的主題大多集中在民眾普遍關注的土地問題、環境問題、食品安全、重大責任事故等涉及國計民生的重大問題，凸顯了特定問題調查公民權利保障的重要價值。

早年地方人大開展特定問題調查的問題主要集中在對“一府兩院”、企業事業組織、社會團體的嚴重違憲違法行為方面，如1995年湖南沅江人大常委會開展對物價局棉花購銷問題的特定問題調查，2000年安徽合肥人大常委會通過個案監督對“汪倫才案”進行特定問題調查，2003年安徽來安人大常委會對法院占用當事人執行標的款問題開展特定問題調查，2003年遼寧興城人大常委會對紅崖子糧庫執行案件開展特定問題調查。上述特定問題調查主要圍繞本行政區內的政府、法院及檢察院的嚴重違法行為等問題展開，對監督政府權和司法權的規范行使、維護人大權威和憲法秩序起到了重要作用。

近年來，地方人大開展特定問題調查轉向本行政區內涉及土地、經濟、財政、教育、環境、食品安全等影響民眾權利、事關公共利益的問題。比如污水治理及水資源保護問題，在四川廣安和湖南靖州等地都相繼開展了特定問題調查。2015年，四川廣安人大常委會依法成立渠江廣安段流域水污染治理與飲用水源保護問題調查委員會，對飲用水源的污染治理開展特定問題調查[1]。2017年，湖南靖州人大常委會成立城區自來水水源安全隱患特定問題調查委員會，對靖州城區自來水水源安全隱患進行特定問題調查[2]。浙江云和人大常委會繼2014年對政府性存量資金和負債“雙高”現象開展特定問題調查后，2015年又啟動了對國有固定資產的特定問題調查[3]。2016年，云南曲靖人大常委會對城區東門街棚戶區改造項目、曲靖城南片區“城鄉一體”整體城鎮化建設項目等7個政府舉債建設項目進展情況開展特定問題調查[4]。2016年江西省人大常委會成立食品生產加工小作坊和食品攤販特定問題調查委員會，依法對全省食品生產加工小作坊和食品攤販存在的問題進行調查。這是江西省人大常委會依法首次使用特定問題調查權，將有力推動解決百姓關注的食品安全熱點難點問題[5]。2018年四川自貢人大常委會對大氣污染防治工作開展特定問題調查，此次針對大氣污染防治工作情況的特定問題調查在全國尚屬首次[6]。

通過考察地方人大開展特定問題調查的實踐可以發現，近些年人大特定問題調查工作具有如下特點。一是調查的主題多是涉及民眾自身利益和社會熱點問題，調查的功能從傳統的權力監督轉向公民權利保障。如2016年江西省人大常委會開展的對食品生產加工小作坊和食品攤販的特定問題調查，2017年湖南靖州人大常委會對飲用水源污染治理的特定問題調查和2018年四川自貢人大常委會對大氣污染防治工作的特定問題調查。二是對問題采用的調查方式方法的規范性和多元化趨勢，體現出地方人大在行使特定問題調查權時良好的法律思維和法治觀念。比如云南曲靖人大常委會對政府舉債建設項目進行調查時，綜合采用了聽取情況介紹、現場詢問、實地調查和查閱資料等方式;四川自貢人大常委會開展的對大氣污染防治進行特定問題調查時，采用了召開各級動員會、座談會、個別訪談、發放問卷、發布張貼調查公告、設立舉報電話和舉報箱等方式。三是調查過程中參與調查的主體更多元，除了人大常委會成員和人大代表，還有專家學者和普通民眾，形成了特定問題調查的巨大合力，彰顯了人民的主體地位和民眾智慧。如四川自貢人大常委會在開展對大氣污染防治的特定問題調查時，不僅將全市各區縣人大和鄉鎮人大的力量結合起來，而且在宣傳發動、問題搜集、調查視察、整改問效等各個環節都最大限度地動員社會各方力量，使其成為全民參與的監督調查行動。四是建立了確保調查實效的制度機制，形成了具有示范價值的經驗措施。如2017年底，浙江嘉興人大常委會作出對市屬國有資產問題開展特定問題調查的決定后，經過一年多的調查實踐形成了“特定問題調查工作的六步法”，即“明確職責全方位、動員部署全參與、自查填報全口徑、聯系督查全覆蓋、專項核查全過程、深入分析全層面”以確保調查工作取得實效[7]。由此可見，近些年地方人大開展的特定問題調查在維護公民權利方面發揮了重要作用，形成了不少有益經驗，體現了人大作為國家權力機關嚴格履職的憲法忠誠。

四、明確“特定問題”的范圍：激活人大特定問題調查的關鍵

眾所周知，特定問題調查的制度價值主要在于通過對特定問題的調查，實現對權力的監督和對權利的保障。但由于特定問題的范圍尚無法律的明確界定，導致人大在實踐中面臨特定問題時可能采用其他方式方法來處理。因此，明確界定“特定問題”的范圍，是激活人大特定問題調查制度的關鍵。有學者認為，特定問題的具體內容應當包括：一是 “一府兩院”工作人員的重大違法或瀆職行為的調查;二是政府機關的重大侵犯公民權利事件的調查;三是在窮盡司法救濟后，重大疑難司法案件的調查;四是重大突發公共事件中的調查[8]。在筆者看來，明確“特定問題”的范圍，還需要從以下三個方面努力。

首先，通過人大積極立法完善關于特定問題調查范圍的規定，為各級人大開展特定問題調查工作提供明確的法律依據。這不僅有利于增強人大開展特定問題調查工作的規范性和可操作性，而且有利于促進中國特色社會主義法制的統一，彰顯人大權威。作為人大固有的一項剛性監督權力，特定問題調查權的行使主體、行使程序、保障機制與責任機制應當有明確的法律規定，使人大特定問題調查能夠充分發揮其制度功能。盡管《監督法》《地方組織法》《代表法》等對特定問題調查已有相關規定，但基于地方人大的實踐，如果立法能夠明確規定“特定問題”的范圍，明確規定各級人大及其常委會在何種“必要的時候”可以組織特定問題調查委員會，對于促進人大積極行使特定問題調查權具有非常重要的意義。

其次，對地方人大早前制定的相關地方性法規中關于特定問題調查范圍的規定進行深入研究，為今后明確“特定問題”的范圍提供參考。盡管這些地方性法規已經被廢止，但圍繞特定問題范圍規定的探討仍然值得肯定和繼續研究。如1993年黑龍江人大常委會通過的《黑龍江省人民代表大會常務委員會監督工作暫行條例（修正）》第二十五條規定：“省人大常委會依據法律規定，可以對下列問題組織特定問題的調查委員會進行調查：（一）本行政區域內的各級國家機關、企業事業組織、社會團體的嚴重違憲、違法行為;（二）省人民代表大會及其常務委員會選舉或任命的國家機關工作人員的嚴重違憲、違法行為;（三）本行政區域內的國家機關、企業事業組織、社會團體相互之間在執行法律中發生的重大分歧;（四）法人和公民的重大控告、申訴案件;（五）人民群眾反映強烈的重大事件;（六）需要權力機關調查處理的其他事項?！贝送?，還有2002年《安徽省各級人民代表大會常務委員會監督條例》第四十七條的規定等，對上述關于特定問題范圍的規定進行分析探討，也可以為日后規定特定問題調查的范圍提供參考。

最后，規定“特定問題”的范圍應吸收專家學者、人民群眾的力量，為今后明確“特定問題”的范圍提供智識支持。隨著世界各國議會特定問題調查制度的功能從權力監督向權利保障的轉向，界定“特定問題”的范圍也應當吸收更多的民眾參與，傾聽更多來自民眾的聲音。事實上，人大不僅是國家的立法機關，而且是溝通政府與民眾的紐帶與橋梁，“政府的目的是提供能夠使所有公民的狀況都得到改善的產品和服務，是在囚徒困境的博弈中引致能夠使所有公民的狀況得到改善的社會合作行為”[9]，通過特定問題調查的多元參與無疑有助于促進政府和人民形成良好的合作伙伴關系，以促進國家治理能力和治理體系的現代化。特別是與本行政區域內的經濟、教育、文化、環境保護等涉及人民群眾切身利益的問題或事項，是否應納入特定問題調查的范圍，可廣泛征求和收集人民群眾的意見和建議，這不僅有利于發揮特定問題調查的制度功能，而且有助于體現人民的主體地位，更好地保障公民權利。

注釋：

[1]劉佳：《剛性監督 78處重點污染源無處遁形——廣安市人大圍繞水環境治理進行“特定問題調查”》，載《四川日報》2015年8月28日。

[2]易禮兵：《創新監督方式 增強監督實效——靖州苗族侗族自治縣人大常委會首次開展飲用水安全特定問題調查》，載《懷化人大》2018年第6期。

[3]馬國華：《特定問題調查喚醒“沉睡”存量資金》，載《光明日報》2017年7月7日。

[4]麒麟區人大常委會：《麒麟區人大常委會首次開展特定問題調查》，載云南人大網，http：//www.srd.yn.gov.cn/tszs/201608/t20160811_423321.html.

[5]魏星：《江西省人大常委會特定調查小作坊和食品攤販問題》，載《江西日報》2016年6月26日。

[6]孫信志：《最強“監督之劍”揮向大氣污染 全國首例人大針對大氣污染防治工作特定問題調查在自貢進入高潮》，載《人民權力報》2018年12月13日。

[7]于軍：《嘉興市人大常委會“六步法”開展特定問題調查工作》，載嘉興人大網，http：//www.jxrenda.gov.cn/content/2018-07/06/content_2677134.htm.

[8]郭大林：《限制與重構：特定問題調查權的基本權利之維》，載《甘肅政法學院學報》2019年第4期。

[9]【美】丹尼斯·C·穆勒：《憲制民主》，陸符嘉譯，譯林出版社2017年版，第340頁。

（作者單位：廣東財經大學法治與經濟發展研究所。本文為2017年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“人大特定問題調查制度研究”〔批準號：17YJC820005〕的階段性成果）