基層人大創新彰顯憲法精神

楊云彪

國家制度的形成過程，并非直接來自于主權者的建構，而是經歷了一系列的演化。即使是創造或者移植，也無非是對已有制度的加工、演繹和提煉。奧地利學派由此主張自發秩序觀點，植根于對人類歷史的深刻觀察。無論是現代議會制度開山鼻祖的英國，還是通過制憲會議建立聯邦制的美國，都無法脫離制度演化的人類文明史規律。中華民國國會，是對晚清預備國會制度的進一步發展，而晚清預備國會，則是考察日德等國議會制度后的移植。至于人民代表大會制度，無疑是脫胎于蘇聯的蘇維埃制度中國化，而蘇維埃制度則是對歐美議會制度的社會主義重構，歐美議會又可上溯到古希臘羅馬的民主制度。

主張制度演化，并非否認主權者可以創造制度，而是要說明主權者制定制度，必然有其認識論和實踐基礎。中華人民共和國憲法的制定和修改，如果沒有歐美憲法基礎，沒有中國人民在行憲過程中一系列的外生于憲法的制度創造，憲法的制定和修改也就成了無源之水。就像市場經濟，在我國修憲確認乃至于政策鼓勵之前，市場經濟其實一直存在于我國的市民社會，區別在于規模大小和是否得到主流意識形態肯定而已。而在人民代表大會制度形成過程中，地方創新既有游離于正式制度之外未獲法定地位的，也有通過地方立法而構成了人民代表大會制度體系的一環的。

由于人類社會的多樣性，法律制度的形態也就各異。一者如大陸法系的制定法體系，一者如普通法系的慣例與衡平法體系。后者更能體現通過社會變遷推進制度演進的歷史規律。而前者，也同樣不能否認這個規律，區別只在于其變化需要通過對制定法的修改以完成。如果否認社會變遷和一系列外生于制度的社會關系演化最終改變了制度本身，或者認為一項成文制度應該涵蓋所有的社會關系，不僅無法解釋制度形成的歷史邏輯，也無法解釋人類歷史進化過程中各個階段的差異。從認識論上看，這種觀點將人類看成了全能的上帝，無視理性存在的灰度。

概言之，制度創新的認識論基礎即在于必須承認至少四個基本事實，其一，制度是對社會關系的提煉，而任何制度都不能涵蓋全部社會關系。當制度不改變以適應社會關系調整訴求時，要么制度被虛化，要么訴求被矮化。正如選舉制度，選舉本身是理性人的公共選擇行為，制度設計是否滿足理性人的利益計算，決定了選舉人決定投票、搭便車還是用腳投票。其二，任何成文制度都需要輔之以成文或者不成文的慣例、規則，否則寸步難行。人民代表大會會議的籌備并無法律化，但是如果沒有籌備安排，人民代表大會會議的啟動根本無從談起。其三，任何制度都有其內在的邏輯矛盾，這個矛盾既有文本上難以克服的弊端，也有實踐上的困境。多黨制的紛爭會造成低效和民意的撕裂，短期會議制度也會帶來審議中的利益表達不足。其四，任何制度都會存在供給不足或者供給過剩的現象。理想化的制度是制度供給和秩序調整供需平衡，但是實踐中并非如此。監督法的幾項職能并未得以釋放，不是成文制度沒有供給，而是配套制度供給不足，以及現有其他制度對人大監督制度產生了擠出效應。

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，建立在人民主權基礎之上，是社會主義民主的國家組織形式。由上述分析可知，人民代表大會制度同樣需要創新。從微觀上看，人大制度創新立足于四個基本前提，同時也是基本路徑。

第一，工具創新以實現實體權力的需要。部門法雖然對人大（含代表大會、常委會以及人大代表和常委會組成人員）賦權，但是未規定明確的程序。比如，監督法規定了常委會七項監督權，但是監督程序并不完備，不監督的政治與法律責任缺失，況且地方人大并無實踐先例可循，于是多數裹足不前，如質詢、特定問題調查、撤職案幾乎無法啟動。全國人大開創的專題詢問、浙江麗水和江蘇淮安的質詢、浙江云和與江西省開展的特定問題調查、重慶奉節創造出的監督問責辦法，都屬于通過程序或者配套制度創新撬動實體權力的措施。發端于深圳南山區月亮灣的人大代表社區聯絡站，在深圳市兩級人大十年磨一劍的努力下，已經開花結果。無論是在深圳最具代表性的龍崗人大代表議事會還是寶安的人大代表大講堂，都深深扎根在了社區聯絡站，并由坪山人大以嚴格的標準實行規范化管理。寧波人大發布的聯絡站地方標準，彰顯了同樣的努力。

第二，制度化重構打破僵局的需要。國家法對人大賦權后，相當多的權能并沒有實現其立法目標，典型的如計劃預算審查。對于一個西方議會需要辯論幾個月的財政預算案，在我國地方人大短短幾天就要通過，按照現有會議模式，很難避免流于形式，并固化為一個核心賦權流失的制度實踐模式。因此，我國一些地方人大如浙江溫嶺創造的參與式預算、浙江寧海創造的民生實事票決制，就是要重構現有的制度模式。這種重構，從實現憲法精神上可以說是工具創新，而從法律實證角度看，則存在著一系列微觀賦權。比如，在大會上代表可以提出預算修正案。法律雖然沒有明確賦權，但是并不違背憲法對人大制度設置的基本精神。深圳福田區和坪山區的民生實事票決制、羅湖區的參與式陽光預審、民生項目會前評估，是對打破計劃預算僵局的整體回應。其突出特點不僅實現了代表主體性，而且另辟蹊徑，擴大了公民對人民代表大會制度的政治參與。

第三，制度邏輯自洽需要。憲法、地方組織法和監督法規定了人大對其選舉和任命人員的監督權。但是監督的實體權力很難通過工具創新或者在法律框架下以制度化重構予以實現。比如，不管如何工具創新，人大也幾乎不會主動啟動類似西方議會彈劾制度的撤職。而如果對事的監督最終不能落實到對人的監督上，則憲法賦予人大的監督權難以實現一個良好的閉環。地方人大普遍開展的述職評議正是在相當大的范圍內彌補了這一制度空白，盡管并非直接撬動撤職。深圳市寶安區的任后監督，正是將工作評議和對人的評議結合在了一起。而龍華區和坪山區的人大代表建議答復和落實雙滿意評價、南山區專題監督小組跟蹤督辦民生項目，則從實踐上彌補了代表建議權剛性不足的難題。

我國的人民代表大會制度的邏輯自洽困境，還表現在選舉制度和代表工作制度上的銜接。選舉制度的選民壓力機制欠缺，代表主動開展工作的動力就會存在不足，這已經是一個普遍現象。深圳人大創新日播電視欄目“代表來了”關注老百姓身邊事，開通網上聯絡站實現代表在線與市民互動，建立“家”（街道代表之家）“站”（社區聯絡站）“點”（社區、商圈代表聯系點）為代表提供接訪選民場所，市人大代表向區人大代表述職并向社區群眾報告工作的“雙報告”制度，無疑是一種試圖打通選民和代表之間的聯系困境、連接選舉制度和工作制度的積極嘗試。

第四，彌補憲法賦權的局部缺失。我國憲法規定了從鄉鎮人大到全國人大的五級國家權力機關，以實現國家以憲法為紐帶的治理體系良性運轉。尤其是鄉鎮一級，由于會議規模小，代表數量相對較少，民主議事較為便捷，并能在基層形成法定化的決策，為人民群眾所歡迎。而一旦鄉鎮改為街道，這一憲法功能就會流失。深圳龍崗南灣街道創新的街道選民代表會議，盡管并不形成法定化的決策，但是在街道人大工委法定形式之下，聽取預決算報告和開展票決制，以協商方式推進鄉鎮人大缺位下的一些職能，創造性地彌補了憲法在街道層面的部分缺位。同樣的創新，在浙江溫嶺街道選民代表大會和上海的街道居民代表會議中也可以看到。

有人搬出“法無明文規定不可為”，以此反對人大創新，實乃對法律精神的穿鑿附會。其實，“法無明文規定不可為”，本意在防止公共權力對私權的侵犯，同時防止憑空創造一種實體權力，以打破權力均衡。為了啟動立法、監督等人大權力而創造一些程序和規則，正是不違背立法目的的“造法”，這個“造法”既有地方立法或者配套立法，也有必要的規則。所謂徒法不足以自行，國家法對人民代表大會制度的建構，不僅包括法律規范，也包含了一系列成文不成文的規則和慣例，不能狹隘以所謂“明文規定”加以排斥。為了人大制度能夠運行良好，在法律未明文禁止的情況下實現局部制度創新，符合人類制度演化的基本常識，不僅不會侵犯私權，反而能真正實現對包括私權在內的產權保護。

（作者系深圳市人大常委會選舉聯絡人事任免工委副主任，法學博士）