江蘇流域環境司法治理對策研究

■宋萌萌/南京工業大學法學院

2019年1月，江蘇省以生態功能區為單位設立九大環境資源法庭，先行先試，探索生態環境資源司法保護中國方案的重大舉措，但這也使江蘇流域環境司法治理面臨新的問題，主要為以下五個方面：法庭設立合法性依據欠缺、法庭劃分標準單一、公檢法管轄對接機制模糊、司法及專業人員配置不完善以及生態環境損害修復的執行方式待調和。因而需要在制度、管轄、對接、人員及執行等方面加以完善。

一、為流域環境司法治理提供新的制度供給

江蘇流域環境資源法庭的設立雖經由最高人民法院批準，但并未有人大立法依據。流域環境資源法庭的設立必須法治先行，通過人大立法的立、改、廢、釋及其實施，為江蘇流域環境資源法庭的設置提供充分、有效的法治基礎。建議修改《法院組織法》以及相應的訴訟法，同時最高人民法院也應及時修改相應的司法解釋和指導意見，保持一致性。

二、以“9+1”管轄機制為切入點合理設置管轄范圍

（一）發揮流域區域管轄制度優勢

由于法院司法管轄權限受到行政區劃的限制，環境資源審判中，一方面是跨行政區劃污染中難以全面追究污染者的環境侵權責任。如在河流上游實施排污行為，不僅會對當地生態環境造成污染，還會對下游生態環境造成污染。由于上、下游分別屬于不同的行政區劃，上游行政區劃法院在案件審理中，容易局限于就本地區污染損害追究污染者賠償責任，而對上下游河流環境損害一并追究污染者賠償責任的主觀意識不充分，客觀難度也比較大；另一方面，環境污染司法修復區域一般也被限制在當地的行政區劃以內，而最為有效、最為經濟、最為便利的修復方案困難較大。建議通過“9+1”機制進一步深入研究生態環境系統保護、整體修復的司法規律和審判規則，進一步提升環境資源綜合治理能力，從而強化生態環境系統保護。

（二）發揮跨行政區劃管轄制度優勢

實踐中，不同行政區域之間因為執行及政策問題，環境執法、司法尺度可能存在較大差異，建議通過“9+1”機制加強對跨行政區劃尤其是跨設區市行政區劃案件審判工作的指導和協調，統一司法尺度，通過嚴厲打擊違法生產經營污染環境違法犯罪行為、依法追究環境侵權賠償責任和環境修復責任、依法監督支持環境監管部門行政執法行為，對于污染行為，其刑事處罰的力度、經濟制裁的力度、行政監管的力度都應該進一步加強，以達到促使依法經營生產，注重環境保護，逐步將危害環境、屢教不改的企業從市場淘汰，實現資源循環利用的優質企業在市場競爭中脫穎而出。

（三）發揮案件集中管轄制度優勢

江蘇省環境資源案件的數量比較多，且案件較為復雜，專業技術性問題較多，這些案件特征對人民法院環境資源審判理念、審判機制和審判隊伍均提出了特殊的要求。鑒于案件主客場效應比較明顯以及環境資源案件所具有的生態屬性，綜合考慮江蘇自然生態系統、生態環境保護重點等因素，建議在原有的“三合一”集中管轄機制下，通過“9+1”機制進一步實現力量集結整合，促進審判人員更加準確地把握環境資源審判規律和特點，通過加強審判實踐鍛煉和經驗積累，進一步提升江蘇省的環境資源專業化審判能力。

三、以“三審合一”為審判基礎明確公檢法管轄對接機制

“三審合一”的審判模式是對傳統案件“三審分離”的重大創新，流域環境資源法庭對于第一審環境資源刑事、民事、行政案件（含環境行政訴訟案件、刑事附帶民事公益訴訟案件）的集中管轄是“三審合一”審判模式的貫徹執行。在此基礎上，流域環境資源法庭審理的一審環境案件便必然會涉及到公檢法多部門異地管轄問題。對于這個問題，建議由現階段自然生態功能區設立的跨行政區劃專門資源審判庭承擔集中管轄審判職責，同時，相應功能區法院負有密切配合支持的任務和責任。

四、以“1+1+N”辦案模式為立足點完善人員配置

（一）加強環境資源審判業務培訓

環境資源審判雖實行“三審合一”，但刑事案件、民事案件和行政案件的裁判思維有著明顯的差異。同時，生態環境資源案件本身涉及到生態環境損害的專業判斷問題，恢復性司法、預防性司法對裁判方式也有著獨特的要求，因此對于審理案件的人員要求較高。但在現階段仍存在“人少案多”的辦案局面，江蘇省環境資源類案件仍舊走不出現有的困境，因此，在審判過程中，建議吸納環保、農業、環境法學、流域管理等專業人才，組建專業的環境資源審判團隊和專家隊伍。可通過聘請生態環境資源和環境司法保護方面的專家，構建環境資源司法審判的專家輔助平臺，發揮在科學技術研究、法學理論研究和人民法院環境資源司法實務方面的各自優勢，促進良性互補，優勢互補，提高環境資源審判專門化水平，盡快形成符合環境資源規律要求的專業化審判方法、審判機制。

（二）增強環境資源審判指導

環境資源案件新問題多，法律規定相對滯后，迫切需要增強審判指導。省法院環資庭和南京中院南京環境資源審判庭應進一步擔負起審判監督指導的職責，重點加強對案件數量多、問題集中領域的研究，適時形成類案審理指南或者疑難問題解答，統一全省環境資源案件裁判尺度。最高法院環資庭確立的立案報備、不立案報批制度，省市政府提起的生態環境損害賠償案件和公益訴訟案件裁判文書、裁判結果的報備制度等，都應嚴格落實。建議加強對重點案件尤其是部委掛牌督辦、具有重大社會影響案件以及易受干擾案件的跟蹤指導。

五、以恢復性司法為主調和生態修復異地執行方式

生態環境損害賠償制度的執行要求必須體現出“細、實、嚴”的理念，需要標準的細、過程的實、監督的嚴。流域環境資源法庭設立后，跨行政區域的異地補植、勞務代償、增殖流放、環保技改費用抵扣等恢復性司法、預防性司法審判經驗和工作方法在實施前應制定流域內、跨流域的生態修復異地執行細則；在實施過程中，要落實生態損害賠償制度；在實施后，對于流域內和跨流域生態修復的執行情況，要嚴格檢查，可單獨設立生態修復異地執行機構，抑或由各流域環境資源法庭執行庭兼任。同時，在遵循恢復性司法要求的基礎上，應創造出更多的、更為有效的生態環境補償、修復方法，并將其系統化、規范化。